Michal Mazanec: „Právo se začíná podobat technickému návodu k obsluze mixéru, občas špatně přeloženému z cizí řeči.“

3741 0
3741 0

Jak byste se našim čtenářům představil? O tom, že jste místopředsedou Nejvyššího správního soudu pravděpodobně vědět budou. Jak byste ale popsal svou životní cestu? Jak jste se dostal tam, kde nyní jste?

Svou kariéru jsem začínal po promoci v roce 1975 jako právní čekatel prokuratury. Severočeská prokuratura se po sovětské okupaci a tzv. prověrkách velmi podobala výkupu lahví: netypizovaní byli důsledně vyhazováni. V polovině sedmdesátých let byla důkladně vyprázdněná. Talár jsem pak po jmenování do funkce poprvé oblékl už po jedenácti měsících od nástupu, v pětadvaceti letech. I to souviselo s prokuraturou po prověrkách vylidněnou. Chtěl jsem se už před fakultou zabývat trestním právem, ale ke svému zklamání jsem se v něm vůbec nenašel. Prokuratura druhé poloviny sedmdesátých let nebyla věru tím správným místem pro pěstování nějakých iluzí o právu a spravedlnosti.

Svým způsobem i tohle bylo obohacení – poznával jsem velmi pestrou paletu lidí od čirých a naivních idealistů až po cynicky tvrdé kariéristy. Ke svému velkému štěstí téměř nikdo z nás, kteří jsme tehdy začínali, prakticky nepřišel do styku s politickými procesy; já jsem dělal dopravní kriminalitu a také všemi odmítané nedbalostní trestné činy – neatraktivní agendu požárů, výbuchů, havárií, překopnutých kabelů, pracovních úrazů… Samozřejmě jsem nic takového dělat nechtěl, protože komicky naivní představy velkých soudních procesů z těch několika málo amerických filmů, které se v té době objevily ve filmové distribuci, ve mně ještě nějakou dobu pracovaly.

Ale nechtěná specializace mne vlastně definitivně nasměrovala na mou pozdější profesní dráhu. V souvislosti s nedbalostní agendou jsem se musel pořádně seznámit se správním právem. Otevřel se mi úplně nový svět, protože ze správního práva si toho tehdy nikdo z nás z fakulty moc neodnesl. A najednou jsem musel pracovat se zákonem stavebním, vodním, báňským, silničním, telekomunikačním, s předpisy energetickými, mračnem předpisů prováděcích a vyhlášek národních výborů, vyznat se v příslušných správních orgánech a jejich pravomocech… A v téhle změti, kterou jsem na fakultě proklínal a nechápal jsem ji, jsem se postupně začal stále více orientovat a začal jsem vidět za stromy les. Pochopme se správně: v takzvané „správařině“ nikdo nebude vědět všechno a nikdo nebude rozumět všemu. Odhaduji, že možná až devadesát procent veškerého psaného práva je tak či onak právo správní včetně finančního. To je – při vší úctě k velkému rozsahu práva občanského nebo trestního – s těmito „kodexovými“ obory nesouměřitelné.

Správní právo je proti tomu na první pohled deštný prales divoce bujících právních či technických předpisů a jiné normotvorby. Přesto každý jeho obor má svůj systém a řád, který si lze osvojit. Měl jsem štěstí, že jsem se při výkonu dozoru v nepopulárních a mediálně nezajímavých věcech nedbalostní kriminality setkával se zapálenými odborníky v tak odlehlých a nesouvisících oblastech, jako je například kolejová důlní doprava, výstavba telekomunikačních či energetických sítí, bezpečnost práce v chemických provozech, nebo třeba pravidla pohřebnictví. Musel jsem k jednotlivým případům také přečíst spousty předpisů od vyhlášek přes státní normy až k resortním nebo podnikovým směrnicím a pravidlům. Musel jsem se také seznámit s tím, kdo je v této spleti oprávněn rozhodovat, o čem a v jakém rozsahu, komu odpovídá a z čeho to vlastně všechno vyplývá.

Ten největší zlom ale přišel v listopadu 1989. Českým generálním prokurátorem se stal dr. Pavel Rychetský a jedním z jeho prvních počinů bylo odvolání všech vedoucích funkcionářů prokuratury v Praze. Nová jmenování přišla vzápětí, a tak jsem se stal obvodním prokurátorem pro Prahu 5. Vnímal jsem ale toto jmenování jen jako dočasnou povinnost podílet se na změně a popřevratovém narovnání poměrů orgánů pražské prokuratury: trestní právo pro mne nepředstavovalo takovou výzvu, která by mě přiměla svou specializaci změnit.

Když jsem proto v září 1990 dostal nabídku stát se ředitelem legislativního a právního odboru Ministerstva kultury, bez váhání a rád jsem ji přijal. Při vstupním rozhovoru s dr. Uhdem jsem ho však požádal, abych poté, co bude situace na tomto úseku stabilizována a podaří se splnit hlavní úkoly, které v legislativní oblasti před ministerstvem stály, mohl odejít zpět do taláru. V té době už totiž bylo jasné, že správní soudnictví bude muset být v České republice po čtyřiceti letech obnoveno, a já jsem rozhodně chtěl být u toho.

V roce 1991 byla přijata novela občanského soudního řádu, kterou byla do tohoto procesního předpisu vložena pátá část nazvaná Správní soudnictví. Trochu s těžkým srdcem jsem si proto na podzim dovolil připomenout svému ministrovi naši původní dohodu a poté jsem požádal o přechod do soudního taláru. Nepřestanu obdivovat velkou odvahu tehdejšího předsedy českého Nejvyššího soudu dr. Antonína Mokrého, který ustavil první senát novodobého správního soudnictví ze tří prokurátorů netrestního úseku prokuratury (z nichž žádný před tím sám nesoudil!), a mě jmenoval jeho předsedou. Po zániku federace Nejvyšší soud nepodržel své pravomoci ve správním soudnictví a vrcholným orgánem správního soudnictví se stal nově ustavený Vrchní soud v Praze, a to až do konce roku 2002, kdy byl aktivován Nejvyšší správní soud.

První zásady zákona o Nejvyšším správním soudu, který se objevil dost záhadně v Ústavě v roce 1993, jsem si začal psát z jakési zvědavosti („co z toho vyleze“) nejprve jen pro sebe „do šuplíku“ hned po přijetí Ústavy. V roce 1998 jsem dostal další nabídku, kterou považuji ve svém životě za zlomovou. Přišla od tehdejšího nového místopředsedy Legislativní rady vlády doc. Mikule, a tak jsem se stal členem Legislativní rady vlády, která pracovala pod předsednictvím dr. Rychetského. Byla to úžasná škola a nádherná práce v období toho největšího legislativního kvasu předcházejícího vstupu do Evropské unie. Legislativní rada zasedala zpravidla ve dvoutýdenních intervalech, občas hluboko do noci, a kvanta právních předpisů, která projednávala, vypadají i dnes úctyhodně. Velmi často se Legislativní rada vracela k otázce aktivování Nejvyššího správního soudu. Někdy koncem roku 1999 mě dr. Rychetský požádal, abych zpracoval potřebné analýzy a posléze i návrh zákona, kterým bude Nejvyšší správní soud aktivován. Ani zde nelze vypisovat desítky a desítky jednání, ani vyjmenovat všechny ty, kteří mi v té práci pomáhali. Nesmím ale opomenout tehdejšího místopředsedu Vrchního soudu v Praze dr. Miloslava Šolína, který mi nejen pomáhal jako šéf v dobách mých začátků v Praze, ale později ve své soudní funkci mi účinně pomáhal v dost značném zatížení, které přinášelo psaní zákona při výkonu soudcovské funkce. Všechny potíže, kterých nebylo málo – vždyť jsem neměl k dispozici žádný legislativní aparát –, se podařilo nakonec překonat a soudní řád správní byl v roce 2002 parlamentem přijat bez zásadních změn v jeho koncepci i v zákonném textu.

Soud tedy byl aktivován k 1. lednu 2003 a prezident Havel mě jmenoval jeho místopředsedou.

Vaše profesní historie je více než působivá. Vystřídal jste opravdu pěknou řádku funkcí, která z nich vás nejvíce obohatila? Která nejvíce ovlivnila, jak se na právo nyní díváte?

To, co mě obohatilo rozhodující měrou, byla skutečnost, že na mé profesní dráze mě provázely stovky setkání se skutečně výjimečnými právníky, bez jejichž znalostí a zkušeností bych možná dnešního dne byl unaveným a otráveným úředníkem. Určitě ale nemohu říci, že by mne nějaká část mé profesní dráhy obohatila výrazně víc než jiná. Žádný z úseků, jimiž jsem prošel, mi nepřipadá zbytečný, každý mi přinesl něco navíc a z každého se mi poštěstilo odnést si znalosti a zkušenosti, které se později – a to někdy i za mnoho let – ukázaly jako velmi cenné.

V posledních letech už s nemalou dávkou smutku zjišťuji, že velkých osobností, z jejichž myšlenek, znalostí a zkušeností jsem tolik a tak samozřejmě čerpal, postupně ubývá. Mnohdy jsem za to ani patřičně nepoděkoval; snad aspoň touto nedostatečnou formou to mohu dodatečně udělat. Nostalgicky si uvědomuji, že teď už vlastní zkušenosti a znalosti spíše předávám mladší generaci. Z mých původních čekatelů a asistentů se už stali a stávají soudci a z jiných bývalých spolužáků a kolegů úspěšní advokáti, ministerští radové či vysokoškolští pedagogové.

Takže dluh vůči učitelům je teď mou povinností splatit svým žákům.

Jste soudcem spíše konzervativním, anebo liberálním? Aktivistickým, nebo zdrženlivým?

S touto otázkou souvisí závěr otázky první – ptáte se mne na můj náhled na právo. Je spíš skeptický a odpovím stejně jako mnozí mí kolegové. Právo ztrácí své nejvýznamnější a nejcennější vlastnosti: stabilitu a srozumitelnost.

Nedávno jsem si pro účely nějaké přednášky udělal hrubé srovnání počtu vydávaných zákonů a podzákonných právních předpisů publikovaných ve Sbírce zákonů. V letech 1980–2017 bylo u nás vydáno přes 3.000 zákonů, ale před rokem 1990 to bylo ročně jen několik desítek. A všech právních předpisů? Ve stejném období jich bylo publikováno celkem přes 14 700, přičemž jejichž roční počet před rokem 1990 se pohyboval nanejvýš kolem dvou set. Počet stran Sbírky zákonů velmi strmě stoupl po roce 1990 a za období 1980–2017 už přesáhl 200.000 stran.

Přitom se zákony velmi rychle mění, a to týž zákon i několikrát za rok: základní soudní procesní předpisy – a nejen ony – jsou nejen nestabilní, ale neustálými změnami se staly nepřehlednými. Pokud to ještě lze aspoň přibližně spočítat: soudní řád správní byl zatím změněn pětatřicetkrát, trestní řád stošestnáctkrát a občanský soudní řád stočtyřiapadesátkrát; to znamená, že klíčové procesní předpisy se mění více než dvakrát za rok, civilní proces téměř třikrát za rok, a to jsou průměry za celou dobu jejich účinnosti – ve skutečnosti se tedy v posledních letech mění ještě mnohem rychleji.

K tomu přistupují ještě dva jevy, které také považuji za nešťastné: praxe takzvaných změnových zákonů, v důsledku níž jsou pod jedním sbírkovým číslem měněny desítky nebo dokonce stovky dalších zákonů. Takové změny jsou přitom často jen formální či terminologické, nebo zcela marginální. Druhým bývají chybně napsaná přechodná a zmocňovací ustanovení.

Devastace právního řádu je předmětem stále silnější kritiky, ale ta nenachází účinnou odezvu a nápravu. V důsledku jakési legislativní vztekliny posledních let se postupně vytrácí tisícileté chápání psaného práva jako závazné normy chování. Objektivní právo se – s nadsázkou – posouvá někam na úroveň technického návodu k obsluze mixéru, občas špatně přeloženému z cizí řeči.

Ve své profesi nemohu vnímat pojmy konzervatismus a liberalismus v jejich politickém smyslu; nemám ostatně ani politologické, sociologické či filozofické vzdělání a nerad bych odpovědí dával těmto pojmům smysl, který jim nenáleží. Pro rozhodovací činnost soudce bychom si tyto pojmy museli nějak definovat. Vezměte to trochu oklikou: dobrý soudce musí být směsicí zdrženlivosti (nebo chcete-li pokory) a současně i odvahy – musí nacházet nová řešení a stát si i za názory momentálně nepopulárními. Je-li to liberální nebo konzervativní přístup, nedokážu odpovědět. Vaše otázka mne přiměla k tomu, abych se vyzkoušel na takzvaných volebních kalkulačkách; dozvěděl jsem se, že jsem sociálně orientovaný liberál, zatímco jeden z mých kolegů mne při řešení jakési právní otázky charakterizoval jako osobu jasně konzervativní. Šlo o debatu, ve které jsem hájil jednu z myšlenek předchůdce soudního řádu správního, totiž říjnového zákona z roku 1876; ten ovšem byl jednoznačně chápán jako produkt filozofie liberalismu.

Aby nedošlo ke změtení pojmů, stručně uzavřu, že tato hodnocení se při vývoji společnosti v čase posouvají. Z mého pohledu to, co bylo dříve považováno za názor liberální, je dnes vnímáno jako hodnota konzervativní. Snad bych svůj postoj k těmto otázkám nejlépe vyjádřil parafrází jedné latinské maximy: liberálně ve způsobu, konzervativně ve věci.

K otázce aktivismu (a zdrženlivosti): i zde platí, že pojem, který tak hojně a ráda užívají (či zneužívají) média, by zasloužil definovat či vymezit, má-li pod něj být něco podřazeno. Aktivní soudce není totéž, co soudce aktivistický. Soudce ale při projednávání a rozhodování případu, který mu připadne, přece musí být přiměřeně aktivní! Nemůže se nechat ovládnout neochotou věc rozhodnout, obavou z nepříjemné reakce účastníků nebo tisku, nebo i prostou leností. Každý případ, který má na stole, je ale individuální; nelze použít jediný modus operandi. Pojem „aktivismus“ je dnes mediálně a do značné míry módně používán ve spojení „soudní aktivismus“, a v tomto spojení jej chápu jako vstup soudu či soudce do politiky nebo prvoplánové řešení politických otázek; to soudům opravdu nepřísluší.

Co si myslíte o současném stavu správního soudnictví v České republice? Jak si vedeme v porovnání se zahraničím?

Správní soudnictví ve světě se vyznačuje mnohostí nejrůznějších forem a obvykle směsí tří nebo čtyř jeho historických typů, které se vzájemně do současné podoby ovlivňují a přejímají navzájem své jednotlivé prvky. Srovnání se zahraničím i podle objektivních parametrů bude vždy ve větší nebo menší míře ošidné pro obtížnou možnost srovnání institucionálních, procesních i kvantitativních parametrů. I tak si české správní soudnictví vede i v jakžtakž srovnatelných statistických ukazatelích – nejčastěji se uvádí délka řízení – slušně.

Česká forma správní justice stojí na solidních základech a má předpoklady k dobrému fungování i v budoucích letech. Přesto je třeba mít na paměti, že jeho stávající podoba je výsledkem ideového kompromisu v samotné své podstatě: původní představa vytvoření českého správního soudnictví podle takzvaného pruského vzoru, k níž mířil Pantůček i Hácha v letech 1918-1920, zřejmě neměla šanci projít. Nenašla sluchu ani na počátku let devadesátých při úvahách o podobě správního soudnictví po listopadu. V současné konstrukci tak vidím některá potenciálně slabá místa a je otázkou, jestli to nezpůsobí v budoucnu potíže.

Aktuální potíží současného (ostatně stejně tak prvorepublikového) správního soudnictví je jistě nikoli optimální délka řízení, kterou způsobuje balíček problémů vzájemně se ovlivňujících a potencujících: zřejmě zbytečně velká četnost věcí přicházejících ke správním soudům, nedostatečné personální vybavení některých krajských soudů, a koneckonců také příliš velká tolerance Nejvyššího správního soudu při „otevírání vrat“ kasačním stížnostem, neřešená potřeba důraznější úpravy procesu, naznačená pro futuro už v důvodové zprávě k zákonu.

Potíže jsou ale vyvažovány pozitivními skutečnostmi: mladí soudci, přicházející ke správním soudům – ať už krajským, nebo nejvyššímu – jsou zpravidla lidé, kteří prošli mnohem náročnějším výběrem než soudci mé generace, mají daleko kvalitnější vzdělání, výbornou jazykovou výbavu a mnohdy také zkušenosti ze studia nebo stáží v zahraničí. Cením si zvlášť také osobnostních a charakterových vlastností většiny z nich – zodpovědnosti a schopnosti vysokého pracovního nasazení. O to víc mne těší, že velká skupina z nich začala svou profesní dráhu na asistentských místech u Nejvyššího správního soudu.

Jak jsou na tom rozhodnutí krajských soudů, proti kterým jsou účastníky řízení podávány kasační stížnosti? Je opačné rozhodnutí Nejvyššího správního soudu spíše výjimkou? Jak si v tomto ohledu krajské soudy vedou?

Nemám před sebou statistická data a není ani účelem tohoto rozhovoru předkládat jejich rozbory čtenářům. Vývojové trendy ukazují na to, že podíl zrušených rozhodnutí krajských soudů tvoří v rozhodovací činnosti Nejvyššího správního soudu stabilně pětinu až šestinu všech rozhodnutých věcí. Převážně jsou kasační stížnosti zamítány jako nedůvodné a nezanedbatelný podíl připadá na věci odmítnuté (zmeškání lhůty, neodstranění vady kasační stížnosti) či zastavené (obvykle pro nezaplacení soudního poplatku). Tyto podíly se v čase výrazně nemění poté, kdy se pohyb agend za několik let po započetí činnosti ustálil.

Protože až na některé speciální a nečetné typy řízení správní soudy nerozhodují ve věci samé, nelze ani říci, že by Nejvyšší správní soud rozhodl „opačně“ než krajský soud. Významný podíl na zrušených věcech mají procesní chyby v řízení před krajským soudem; to znamená, že v dalším průběhu řízení krajský soud tyto chyby odstraní a výsledek řízení v druhém kole může být podobný nebo i stejný. Případy jednoznačně opačného právního názoru aspoň v rozhodnutích mého senátu tvoří podíl dosti malý; pokud rozhodnutí krajského soudu rušíme, pak spíše pro nepřezkoumatelnost: nesprávné „přečtení“ skutkového příběhu, užití nesprávného právního předpisu, či zásadní „nedovyprávění“ právní argumentace.

Potěšující je pohled „dovnitř“ rozhodnutí krajských soudů, která mají obecně stoupající kvalitu, argumentačně lépe se vypořádávají s žalobními body a také jejich stylistika a jazyková úroveň je vyšší než dříve.

Jaký byl nejzajímavější případ, který jste za dobu svého fungování na NSS zažil? Je něco, co vám utkvělo v hlavě?

Oblíbená novinářská otázka ve stylu „veselý příběh z natáčení“? Obávám se, že ze stovek případů, které jsem rozhodoval ve svém senátu, ať už jako zpravodaj, nebo jeho člen, takovou věc snadno nevyberu.

Právně velmi zajímavé věci se často vyskytují v takzvaném zvláštním (konfliktním) senátu, jehož jsem momentálně předsedou a v němž jde o jakési „malé ústavní soudnictví“. Z těch nejzajímavějších si vybavuji například posuzování charakteru rozhodování o ochranných známkách, kde šlo o řešení otázky, zda jsou to věci civilní, nebo správní, a kde se na několik měsíců tři soudci z Nejvyššího správního soudu a tři soudci z Nejvyššího soudu „zasekli“, než bylo nalezeno většinové řešení. Stejně tak právně zajímavé bylo zvrácení praxe správních soudů při posuzování charakteru činnosti autorizovaných inspektorů. Podobně dlouholetou historii, která nakonec skončila zásadním rozhodnutím konfliktního senátu, má i posuzování charakteru aktu, kterým advokátní komora zapíše nebo nezapíše uchazeče do seznamu advokátů.

Jinak si samozřejmě každý soudce v paměti uchovává spíš případy pro jejich neprávní zvláštnosti, tedy pro jejich zajímavý, někdy i románový příběh, pro osobní vlastnosti účastníků řízení, pro některé komické okolnosti, které se sběhly u jednání soudu a podobně. Ty ovšem ničím jiným poutavé nejsou a vykládat čtenářům o tom, jak v průběhu civilního jednání vylezla zpod soudcovské katedry myš a přiměla předsedkyni senátu se zaječením vyskočit na židli, se asi v dnešní době příliš nehodí do médií vykládat.

Ale přece jen jeden veselý příběh z natáčení pro odlehčení uvedu, protože dobře ilustruje nejen občasnou absurditu práva, ale i důsledky, které může přinést chybné rozhodnutí: Před rokem 1990 bylo v občanském zákoníku ustanovení, které umožňovalo soudu na návrh prokurátora vyslovit, že plnění ze smlouvy, která odporuje zákonu, propadá státu. O tradujících se zkazkách o tom, jak se zjišťovala peněžitá hodnota plnění, které poskytla prostitutka svému zákazníkovi, se raději zmiňovat nebudu. *smích* Nicméně stal se případ, kdy jakýsi zahrádkář koupil načerno fůru koňského hnoje od soukromého zemědělce, aby si pohnojil pozemek. Zemědělec byl posléze stíhán za nedovolené podnikání, smlouva byla posouzena jako odporující zákonu a na návrh prokurátora podaný u civilního soudu propadlo plnění z ní státu. Prokurátor však do návrhu žaloby neuvedl peněžitou hodnotu plnění, ale právě jen „plnění“, tedy onu fůru hnoje. A tak se stalo, že byl zahrádkář vyzván, aby přijaté plnění vrátil státu, jednajícímu finančním odborem okresního národního výboru. Splnil to do puntíku: jednoho slunného dne sehnal jinou fůru hnoje a vyklopil tohle propadlé plnění před vchodem okresního národního výboru – přesně podle petitu rozsudku. V důsledku věcně nesmyslného zákona a chybného postupu prokurátora i soudu tak vznikla situace, kterou si všichni zúčastnění jistě velmi dlouho pamatovali.

Správní právo je zajímavé v tom, že ho může aplikovat kdejaký úředník z, jak se říká, „Horní Dolní“. Díky tomu jsou pak semináře správního práva na právnických fakultách plné příhod o zřízení obecní šatlavy na pro dlužníky. Co byl takový nejsilnější moment, kdy jste si říkal – je toto vůbec možné?

Už jsem se zmínil o tom, že za všechny ty dlouhé roky jsem poznal spousty správních úředníků. Vzpomínám samozřejmě především na ty špičkové administrativisty, kteří ve svém oboru dosáhli úrovně, o jaké si může mnohý soudce nechat jen zdát, ale také na ty pěšáky na obecních nebo dříve okresních úřadech, kteří zdravým selským rozumem a přirozeným právním citem dokázali vyložit spletitá a mnohdy protichůdná ustanovení zákonů. Poznal jsem také několik starostů v malých obcích, které přísně vzato ani za úředníky nelze označit, ale kteří v sobě dokázali spojit dřívější postavení farářů či učitelů nebo dnešních ombudsmanů a odstranit spor ještě předtím, než bylo nezbytné jej řešit úředním nebo soudním postupem.

A pokud mluvíme o postavení obecních úředníků, jejich pravomoci a autoritě – co se tak inspirovat v cizině? Jezdím na dovolenou do jižní Francie a rád se s fotoaparátem toulám po tamních malých vesnicích mimo turistická centra. Viděl jsem už opravdu hodně malých obcí o několika desítkách nebo stovkách obyvatel, nepochybně s rozpočtem nízkým a velikosti obce odpovídajícím, ale téměř vždy se tam dá najít perfektní parkoviště s čistým a fungujícím veřejným záchodem s tekoucí vodou, obce mají upravené a uklizené chodníky, parčík pro děti a penzisty, na návsi fungující fontánu s lavičkami a boulodromem, a kolem obce nezřídka vede síť naučných stezek k místním památkám a zajímavostem. Nepochybuji o tom, že je to zásluha obecní samosprávy, a tedy i obecních úředníků. Takoví si jistě úctu zaslouží a bezesporu ji také velmi často po zásluze mají; v jedné francouzské vesnici v Provence jsem se loni setkal na vyhlášce obecního úřadu se jménem pana starosty (skutečně: „Monsieur le Maire“, což je běžné označování starostů), který zde starostuje již od roku 1971, tedy čtyřicet sedm let. Pojmenovávají se po nich ulice, dokonce se jim semtam i postaví pomník. Jiný kraj, jiný mrav.

V Comps-sur-Artuby mají pana starostu, který po předchozích neúspěšných výzvách k udržování čistoty vyvěsil výnos o tom, že uložil obecnímu drábu sbírat po ulicích bobky od místních psů a vracet je do domů jejich páníčků (!). Osobně si myslím, že takovýto výnos či vyhláška by u nás byly předmětem minimálně hlučného mediálního posměchu či přímo pozornosti Ústavního soudu, ale ve Francii jsou zřejmě tyto aktivity oněch „starostů z Horní Dolní“ obecně akceptovány.

Je pravda, že jsem se v době svých začátků, a to jen z vyprávění, setkal s případem, že předseda malého národního výboru kdesi v Krušných horách vyslyšel naléhání znechucených obyvatel obce a osobně „zatkl“ místního opilce a tuláka, zamkl ho do sklepa na místním národním výboru a týden mu poskytoval pouze chleba a vodu z peněz, které mu našel po kapsách. Prý se poté opilec z obce odstěhoval. Ústavní soud ovšem v padesátých letech ještě nebyl a policie milého předsedu za zbavení osobní svobody neuvrhla do vězení. To jsou ovšem excesy, které se v dnešní době už těžko mohou stát.

Co tím chci říci? Myslím, že je dosti ošidné přikládat k rozhodování lidí zejména na malých obcích stejné měřítko, jímž soud poměřuje rozhodování ministerstev. Přimlouvám se za mnohem větší podíl volného správního uvážení, jímž by měly být nižší správní orgány nadány, a mnohem větší míru tolerance správních soudů při posuzování jejich úkonů. Už jsem se zmínil o tom, že současné zákony jsou neúměrně komplikované, občas si protiřečí a spíše než pevné body v pravidlech veřejného života připomínají přesýpající se písečné duny. V jejich výkladu chybují nejenom úředníci na základních stupních, ale i právníci na ministerstvech, a dokonce i soudci. Proto je nezbytné, aby zejména správní soud, který poté zkoumá zejména procesní zákruty a poklesky takových rozhodnutí, přistupoval k věci moudře a s respektováním staré latinské maximy, která říká, že o maličkosti se prétor nestará.

Nejvyšší správní soud je často označován za nejlépe fungující soud v České republice. Proč si myslíte, že tomu tak je?

Řekl bych, že do značné míry je to dáno tím, že správní soudnictví, které bylo obnoveno po čtyřiceti letech praktické neexistence, bylo a stále je vnímáno velmi silně jako progresivní institut účinně zajišťující ochranu práv. Přirozeně se na jeho fungování soustředila pozornost odborné i laické veřejnosti a také médií. Rozhodování státu a veřejných úřadů bylo postaveno pod velmi efektivní kontrolu. To je samozřejmě skutečnost, kterou prakticky každý občan hodnotí velmi pozitivně. Aktivace Nejvyššího správního soudu tuto skutečnost mediálně velmi zdůraznila.

Druhým faktorem je to, že na několik málo desítek míst správních soudců se již od počátku dostali lidé na tehdejší dobu velmi dobře připravení pro obor veřejného práva – a ať se to slyší rádo, nebo ne, šlo na počátku v naprosté většině o bývalé prokurátory všeobecného dozoru, kteří se kontrolou veřejné správy zabývali v onom dovoleném omezeném rozsahu již řadu let předtím. Dnešní nastupující generace správních soudců, jak už jsem to před chvílí zmínil, jsou pak lidé s těmi nejlepšími předpoklady pro působení v oblasti správní justice. Také rozhodovací činnost správních soudů po celou jejich existenci od roku 1992 má převážně velmi dobrou a stále stoupající odbornou úroveň. Dalším důvodem dobré pověsti správních soudů a Nejvyššího správního soudu je také relativně jednoduchý proces, nesložité podmínky přístupu k soudní ochraně a poměrně vysoká neformálnost celého řízení.

Nedocenitelný význam pro dobrou pověst Nejvyššího správního soudu má také nepřehlédnutelná výjimečná osobnost jeho předsedy dr. Josefa Baxy. Původně začínal jako trestní soudce a soudní funkcionář, později působil jako náměstek ministra spravedlnosti; získal rozsáhlé zkušenosti z obecné justice a jejího manažerského řízení. Také jeho osobní charisma a – u soudce nepříliš častá – schopnost se dobře pohybovat v mediálním prostoru ho velmi dobře kvalifikují k řízení nejvyššího soudu.

Konečně, a to zejména, je podmínkou dobré práce a dobré pověsti Nejvyššího správního soudu vysoká úroveň právního státu v České republice. Ta zajišťuje soudům nezávislost osobní i funkční. Je to velmi často diskutované téma, třebaže někteří politici a některá média mají zřejmě za to, že té nezávislosti už je příliš. Je to nepochopení této naprosto nezbytné podmínky výkonu spravedlnosti vůbec, a správní justice zvlášť.

Nejvlastnějším smyslem činnosti správního soudu je přece podrobit kontrole zákonnosti vrchnostenské projevy a činnost výkonné moci a státu. Je nezbytným paradoxem správní justice, že správní soud musí být pro plnění svých úkolů od výkonné moci oddělen a emancipován, tedy mít garantovánu onu míru nezávislosti na exekutivě, která mu umožní tento stát a státní moc účinně kontrolovat. Oslabovat nebo dokonce likvidovat nezávislost administrativní justice, i kdyby to bylo doprovázeno sebehlasitějším populistickým troubením, znamená podkopávat právní stát.

Je ostatně i z naší historie známo, že nedemokratické nebo totalitní režimy správní justici omezují nebo vůbec likvidují hned na prvním místě. Nezávislost správního soudu je tak přímo jeho pojmovým znakem a bez ní soudce přestává být tím, kým má být. I média by měla přijmout, že nezávislost není prerogativem, ale podmínkou, bez níž nelze soudnictví vykonávat.

A jak na tom Česká republika v současné době je co do správního práva obecně? Jak často se při rozhodování setkáváte s výkladovými problémy?

Česká administrativistika má velmi dlouhou a podle mého názoru i slavnou tradici. Už z Pražákových učebnic z přelomu století je zřejmé, že tehdy se tvořily základy moderního veřejného práva, které nejsou popřeny ani v současnosti. Na Pražáka pak důkladně navázali ve dvacátých a třicátých letech další autoři v čele s Jiřím Hoetzlem, a české správní právo v meziválečném období – a to i díky judikatuře Nejvyššího správního soudu – dosáhlo evropské úrovně.

Poválečné desítky let trvající období úpadku je myslím v současné době již překonáno a nová generace autorů především z akademické sféry začíná vydávat i cenné monografie a v časopisecké publikační činnosti se na úrovni rozebírají aktuální problémy. K mému potěšení jsou mezi autory i ti, kteří prošli také Nejvyšším správním soudem (Pavel Molek, Michal Bobek, David Kosař, Lukáš Potěšil a další). Zejména s povděkem kvituji, že pozornost akademické sféry se pozvolna odvrací od literatury komentářové k pracím hlouběji založeným.

Co mi zatím chybí, je malá reflexe starší – a tedy obtížně dostupné – veřejnoprávní literatury a také judikatury. Mnohdy totiž i u Nejvyššího správního soudu objevujeme objevené a zbytečnými zákrutami a závleky si znesnadňujeme práci, ačkoliv mnohé z toho, co vydáváme na odiv jako čerstvé zboží, už před desítkami let zahrnul starý Nejvyšší správní soud do Bohuslavovy sbírky. Jsem jistě staromilec, ale řekl bych, že stále tím největším inspiračním zdrojem v oboru veřejného práva zůstává pětisvazkový Slovník veřejného práva československého z období let 1928–1948, dílo, které sotva v dohledné době – pokud vůbec – bude překonáno.

No a výkladové problémy? Zákony – jak řekl Sir Desmond Glazebrook – je třeba vykládat. A dodal v konkrétní daňové věci, že výklad Ministerstva financí není vždy vhodný. *smích* Je pravda, že výkladových problémů přibývá úměrně složitosti a nestabilitě našeho práva. Jistě lze nalézt hodně příkladů, kdy některá ustanovení zákonů, zejména ve své vzájemné vazbě, se zdají nevyložitelná. Pak i pozitivista musí sáhnout k obecným právním zásadám, parlamentním papírům a dalším pomůckám, z nichž je třeba dovodit, co vlastně zákonodárce nejasným ustanovením sledoval, a právo dotvořit.

K tomu jednu poznámku: v těchto situacích se ovšem soudce musí chovat velmi ukázněně. Nemůže do práva vložit výklad, který zákonodárce nezamýšlel nebo dokonce ani zamýšlet nemohl – a to ani tam, kde soudce podle svého nejlepšího vědomí a svědomí má za to, že by pravidlo chování mělo být formulováno určitým způsobem, jestliže se jeho výklad dostává do rozporu s vůlí zákonodárce. V tomto smyslu má být soudce spíš strážcem zákonodárného kompromisu, který se zrodil ve sněmovně, než tím, kdo bude nejasně vyjádřenou vůli zákonodárného sboru nahrazovat vlastními představami o tom, co by v zákoně mělo „správně“ být.

Významně se zabýváte historií a vývojem správního soudnictví. O tomto tématu pravidelně přednášíte i na právnických fakultách. Vidíte vývoj správního soudnictví v současné době jako uzavřený? Vidíte potenciál nějakých změn? Nějaký trend vývoje do budoucna?

Připustit, že vývoj právního odvětví je uzavřen, znamená vystavit si vysvědčení o vlastní hlouposti. Navíc by takový názor byl v očividném rozporu s každodenní praxí. Zdá se mi, že zejména u mladších kolegů se projevuje svým způsobem pochopitelná dychtivost neomezovat se na soudní kontrolu správního aktu, ale vsáhnout přímo do věci samé, možná i v představě, že „soud přece ví líp, jak mají být věci uspořádány“, a navíc se tím celé řízení zrychlí. Tato představa se někdy objevuje i v rozhodování samotném. Já ji považuji za nebezpečnou.

Posláním správního soudu je judikovat, a nikoli spravovat. Připodobníme-li správního soudce k rozhodčímu hokejového utkání, jistě bychom chápali jako absurdní, kdyby rozhodčí sám bral do ruky hokejku a pomáhal jedné ze stran zvítězit. Úkol sudího je jiný: dbát na to, aby utkání probíhalo na regulérním hřišti a byla respektována pravidla hry, trestat prohřešky proti těmto pravidlům a posuzovat nestranně všechny herní situace.

Připouštím, že některé systémy správního soudnictví umožňují i správnímu soudu či lépe řečeno orgánu, který plní jeho funkci, zejména na nižších stupních i zásah do věci samé; ostatně i soudní řád správní s takovouto možností revize rozhodnutí správního orgánu jako s výjimkou počítá. Také takzvaný pruský systém správního soudnictví je na tomto principu do značné míry založen; já tento systém považuji potenciálně za akceptovatelný i v České republice, s velkou potencí a pružností dalšího rozvoje a za jeho zavedení bych se přimlouval.

Přesto ale tato myšlenka byla už dvakrát v české historii odmítnuta a se stávající podobou správních soudů je princip nezávislých správních senátů jako princip obecný neslučitelný. Výjimky v podobě některých pokusů o zavedení tribunálů (Etická komise, Komise pro rozhodování ve věcech pobytů cizinců) jsou buď legislativně nečistě provedeny, nebo mají pouze marginální význam a v praxi nepřesvědčují. Potvrzují tak skutečnost, že české správní soudnictví je vybudováno na principu tzv. jihoněmeckého správního soudnictví.

Nechci si hrát na věštírnu, ale předpokládám, že budoucí vývoj bude dál ovlivňován snahami dát správním soudcům aspoň částečnou pravomoc rozhodovat ve věci samé, možná s jakousi vidinou postupně připravit zásadní změnu systému. To je ovšem běh na velmi, velmi dlouhou trať a úspěšná změna by podle mého přicházela v úvahu až po mnohaleté přípravě a vyžadovala by základní zásahy do fungování státního mechanismu, rozsáhlý převrat v oblasti institucionální i procesní. Spíše než takovéto revoluční přestavby, která by mohla být i prospěšná, je třeba se obávat evolučních změn, přijímaných třebas i v dobrém úmyslu, ale neorganicky vnášejících cizí prvky do systému stávajícího. Touto cestou myslím nešel žádný ze stávajících systémů – francouzský, angloamerický, ani systémy, z nichž vyrostl ten náš: všechny se spíš pokoušely o zkvalitnění vlastní koncepce, nikoli o její změnu.

Jste jeden z autorů soudního řádu správního. Když byste se nyní nacházel zpátky v letech 2000-2002, kdy se na soudním řádu správním pracovalo, změnil byste něco? Jednalo by se spíše o maličkosti, nebo byste zvažoval i nějaké koncepční změny?

Už jsme si pověděli, že příprava soudního řádu správního, tedy psaní vlastního zákonného textu, mělo svoji prenatální fázi, která byla spíš charakteru právněfilozofického, historickoprávního a srovnávacího. V té době také byla odmítnuta varianta počítající s opuštěním koncepce rakouského a později i meziválečného správního soudnictví a ostatně i správního soudnictví v té podobě, jak bylo obnoveno po roce 1991 a fungovalo až do roku 2002 – stručně řečeno, byla odmítnuta varianta správního soudnictví zbudovaného na existenci nezávislých správních senátů. Protože současně ze zjevných důvodů nepřicházela v úvahu obdoba správních soudů francouzského nebo angloamerického typu, zůstala jediná možná varianta, totiž pokračovat v tom, co do značné míry nechtěně musel akceptovat Pantůček a Hácha po roce 1920 – tedy správní soudnictví jihoněmeckého typu.

Z legislativního hlediska byla ovšem práce jednodušší, protože bylo možno plně se opřít o teorii i praxi, která vznikla po přijetí prosincové ústavy a v níž také pokračovala první republika. Bylo to značné usnadnění, protože zůstala z významné části použitelná velmi cenná judikatura Budwinského sbírky, počínající už rozhodováním vídeňského Správního soudního dvora od roku 1877, a zejména relativně dobře dostupná judikatura z Bohuslavovy sbírky po roce 1918. Svého času jsem sám pro sebe vybíral použitelné judikáty z „Bohuslava“ a vím, že zhruba 15–20 % těchto rozhodnutí je prakticky bezezbytku použitelných do současné doby. Navíc jde u některých nálezů o věci zcela zásadní s významným ústavním přesahem.

I proto nemohu říci, že bych dnes soudní řád správní napsal zcela jinak. Z těch drobnějších změn, které by bylo vhodné vnést do zákona už v roce 2002, bych snad zmínil potřebu sloučit institut odkladného účinku, který podle mého ani do zákona nepatří, s institutem předběžného opatření, které bylo vhodnější zavést jako institut jediný a obecný. Bylo by zřejmě bývalo namístě pečlivě propracovat institut zásahové žaloby, do té doby českému právu neznámý, a korigovat tak pozdější i současnou praxi, která pod pojem zásahu zahrnuje i zjevy, které se záměrem zákonodárce už vůbec nesouvisejí. Za důkladnější úvahu už tehdy jistě stálo, zda nezpřísnit podmínky přístupu k soudu a přesněji nebo důrazněji vymezit důvody odmítnutí žaloby a limine.

Nesplnitelný požadavek, který by však výrazně zkvalitnil činnost správních soudů, byla myšlenka soustředit správní soudnictví u menšího počtu krajských soudů tak, aby jich na území republiky bylo třeba jen pět. To ovšem velmi úzce souviselo s původně navrhovaným modelem dvou soustav soudů – obecných a správních – ale tato představa byla v parlamentu při debatě nad vstupním ideovým záměrem těsnou většinou odmítnuta.

Správní právo je relativně stabilní právní odvětví. Od roku 2009 máme nový trestní zákoník, od roku 2014 nový občanský zákoník, stále se hovoří o rekodifikaci civilního práva procesního a trestního práva procesního. Naproti tomu správní řád a soudní řád správní jsou relativně stabilní předpisy. Jistě i jim se dostává novelizací, ale ne tak často jako třeba občanskému soudnímu řádu nebo trestnímu řádu (od roku 2003 má občanský soudní řád 67 novel, trestní řád 56, soudní řád správní má za stejnou dobu novel „jen“ 29, správní řád dokonce 10. Samozřejmě zde máme třeba nový přestupkový zákon, s daňovou legislativou to bude také divoké. Proč se ale obecné správní právo se zájmem legislativců až tak nesetkává?  Ono to je ostatně asi dobře. Praxe, kdy se zákony závratnou rychlostí mění a špatně se v nich orientuje dokonce i právníkům, natož pak „běžným“ lidem, je často kritizována. Ostatně i Vy jste se k tomu na začátku rozhovoru vyjadřoval. Není i 29 změn v soudním řádu správním pořád moc? I tak jsou to dvě změny významného procesního předpisu ročně.

Mohu na úvod poznamenat, že jak všichni víme, správní řád je v legislativní gesci Ministerstva vnitra. Jakákoli novela prakticky nemůže projít bez souhlasu tohoto ústředního orgánu. Naproti tomu o provedených novelách soudního řádu správního jsme se v mnoha případech dozvěděli až po vydání Sbírky zákonů, v lepším případě dostávám „špionážní zprávu“ o tom, že do vlády nebo do parlamentu je předkládána novela soudního řádu správního.

O otázkách souvisejících s českou legislativou, která řečeno s básníkem „s vymknutými klouby šílí“, jsme už toho v tomto rozhovoru řekli dost. Nemyslím si ale, že správnímu právu se novelizace vyhýbají; je to právě naopak. Drtivá většina nových právních předpisů, které se objevují ve Sbírce, jsou předpisy z oboru veřejného, především správního práva. Nemyslím si ani, že by správní řád nebo soudní řád správní či daňový řád byly předpisy výjimečně stabilní. Pokud to trochu přeženu, pak mohu vyslovit názor, že i dvě novelizace za deset let jsou v procesním právu mnoho. Je možné, že mám příliš přísné měřítko na požadavek stability, ale mohu z něj slevit jen v oblasti práva hmotného, které skutečně musí reagovat na změny společenské reality a technický vývoj a musí mít co nejrychlejší reflexi i na posuny v oblasti politické či mezinárodněpolitické a mezinárodněprávní.

Tyto změny by se však neměly promítat do práva procesního, a to ze dvou hlavních důvodů. Jednak procesní pravidla jsou pro soudce i správní úředníky předpisem zcela základním a schopnost vést jednání i řízení jako celek je výrazně oslabována nestabilitou pravidel takového procesu, na kterou pak navazuje logicky stále se proměňující judikatura. Jednak jsou současná pravidla procesů přehnaně kazuistická, což samozřejmě následně vyvolává potřebu jejich neustálé novelizace. Zákon o Správním soudním dvoru z roku 1876 měl všehovšudy padesát paragrafů a platil až do roku 1952, tedy do likvidace správního soudnictví, jen se dvěma změnami. Přesto to byl až do konce životný předpis, podle kterého se dalo bez problémů postupovat, pravidla procesu byla formulována velmi úsporně a obecně a počítalo se s tím, že soud bude svou judikaturou a praktickou činností tato pravidla dotvářet.

Jako příklad dobře poslouží pravidla o doručování. Paragraf 39 tohoto říjnového zákona měl o doručování jedinou větu: „Nálezy zdělané dodány buďte i s příčinami rozhodovacími co nejdříve těm, jichž se týkají.“ Nechť si každý právník srovná toto ustanovení s košatými, květnatými a neustále měněnými ustanoveními současných procesů. Přitom si nevybavuji, že by judikatura ať už vídeňského, nebo pražského správního soudu považovala za potřebné se k tomuto ustanovení nějak vyjadřovat. Zřejmě fungovalo a nebyla pociťována jeho nedostatečnost.

V rámci činnosti nyní již bývalé rekodifikační komise občanského soudního řádu před pár lety zazněl i nápad, že by vzniklý kodex mohl pokrývat jak civilní právo procesní, tak řízení před správními soudy. Co si o tomto jako spoluautor soudního řádu správního myslíte? Může to fungovat?

Bylo by možno asi vtipkovat na téma, že u nás může v právu fungovat už cokoli, ale vážně řečeno to po mém soudu možné není. Jde tu ovšem o dvě otázky v jedné: zda je možné, aby se správní soudy řídily jediným univerzálním kodexem upravujícím jak civilní sporné řízení, tak řízení před správními soudy. A za druhé, zda mají civilní soudy rozhodovat tam, kde před nimi rozhodl správní orgán ve věci soukromého práva.

K první otázce lze říci, že legislativně technicky je jistě možné vytvořit kodex upravující postup obou typů soudů, což by mělo výhodu v tom, že společná ustanovení o účastnících, jejich způsobilosti, zástupcích, doručování atd. by platila v řízení před civilními i správními soudy jednotně, a nevýhodu v tom, že by to pravděpodobně nefungovalo dobře. Nehledě už k tomu, že by se obě větve nejspíše neshodly už v otázkách akademických: teoretická východiska, která platí pro civilní proces, jsou nejspíše pro správní soudnictví nepoužitelná.

Znovu je třeba připomenout, že sama podstata obou procesů je jiná, protože v soukromém právu před soudce předstupují dvě strany, které jsou si naroveň postavené, ani jedna z nich nemůže mocensky určovat, co je pro druhou stranu právem a co povinností. V procesu před správním soudem vystupují proti sobě orgán veřejné (často státní) moci a jednotlivec této moci podrobený. Jejich vztah je vztahem nadřízeného a podřízeného. Tento vztah je v okamžiku zahájení soudního řízení jaksi suspendován, právně se nastoluje situace, kdy stát a jednotlivec se pomyslně dostávají do vztahu rovnosti, a soudce může – protože je nezávislý na státní moci, kterou ovšem sám reprezentuje – zrušit její akt a dát zapravdu i straně, která je jinak veřejné moci podrobena. Proto se domnívám, že vztahy mezi účastníky řízení jsou natolik odlišné, že upravovat je jediným procesním předpisem je prakticky nemožné – nehledě k desítkám dalších procesních odlišností, které v takovémto rozhovoru ani postihnout nelze.

Druhou otázkou je rozhodování věcí soukromého práva správními orgány; těch existují desítky, ba stovky tisíc ročně, typicky ve věcech sporů mezi poskytovateli telekomunikačních služeb a jejich zákazníky. Většinu z nich rozhoduje podle zvláštního zákona správní orgán, totiž Český telekomunikační úřad. Nespokojená strana takového sporu se může obrátit na soud, který v řízení podle páté části občanského soudního řádu o právu nebo povinnosti rozhodne znovu. Odhaduji, že této možnosti využívá jen velmi malý zlomek účastníků.

Při přípravě civilního řádu soudního je třeba – velmi zjednodušeně řečeno – nalézt odpověď na to, zda vůbec má být zachována možnost, kterou zavedla už prosincová ústava v roce 1867 – takovéhoto štěpení či odklonu od správního orgánu k civilnímu soudu.

Určení těchto věcí k pořadu práva poté, kdy účastníci nejsou spokojeni s výrokem správního orgánu, je cesta, kterou zvolilo správní soudnictví výslovně po roce 2003. Vědomě přitom navázalo na právní úpravu a praxi meziválečnou. Důvody pro to byly nejen právně teoretické, ale i navýsost praktické.

Pokud je mi známo, osnova nového civilního řádu soudního mlčky počítá s tím, že rozhodnutí správního orgánu v takové věci bude přezkoumáno ve správním soudnictví a tyto záležitosti by před civilní soud přijít neměly. To je ale velká potíž, protože při stávající podobě správního soudnictví by tak správní soud nerozhodoval o právu nebo povinnosti, ale jen o tom, zda rozhodnutí správního orgánu, které řešilo spor, je zákonné, nebo není zákonné. Při zjištění nezákonnosti by muselo být správní rozhodnutí zrušeno a věc vrácena správnímu orgánu k novému rozhodnutí.

Pokud by měl správní soud rozhodovat ve věci samé a přiznat právo nebo uložit povinnost ve věci soukromého práva, kterou rozhodl správní orgán, potřeboval by k tomu zřejmě zvláštní druh procesu, který by nebyl ani procesem civilním, ani procesem správně soudním. Nelze zapomenout na to, že správní soudy rozhodují o ochraně veřejných subjektivních práv – ale zde jde o ochranu práva soukromého.

Těmito dost složitými otázkami, pokud vím, se osnova civilního řádu soudního ani důvodová zpráva nezabývají. Připouštím, že je to již řada měsíců, kdy jsem tuhle záležitost – jen v obecnosti a neoficiálně – probíral s docentem Lavickým (pozn. red.: doc. Lavický je předseda pracovní komise pro rekodifikaci procesního práva); věci se tedy mohly posunout, ale nevím o tom. Tehdy jsme se shodli jen na tom, že celý problém vyžaduje další debaty. Nicméně v přípravných orgánech pro reformu civilního soudního řízení nijak nefiguruji, takže nemám bližší informace o tom, zda a kam se záležitost případně pohnula.

In this article

Join the Conversation