Rozšířená osnova

Pro účely tohoto příspěvku se slovem legislativní proces rozumí tvorba zákonů od momentu, kdy se objeví společenská potřeba jejich přijetí až po okamžik, kdy příslušný zákon nabude účinnosti. Z hlediska ústavního práva je legislativní proces chápán v užším smyslu a začíná až ve chvíli, kdy subjekt nadaný zákonodárnou iniciativou předloží návrh zákona Poslanecké sněmovně.FILIP, Jan; SVATOŇ, Jan. Státověda. 5. vyd. Praha: Wolters Kluwer 2011. s. 226. ¹⁾ To by však nemělo zakrýt fáze, během nichž samotný text zákona vzniká.

Legislativní proces, rovněž nazýván jako proces zákonodárný, je též procesem skládajícím se z přípravy, tvorby, projednávání a schvalování zákonů jak ze strany vlády, tak především Parlamentu a prezidenta republiky. Jde o proces, jež příslušné subjekty činí za účelem tvorby právních norem. Lze tedy obecně říci, že legislativní proces je procesem vedoucím k vytvoření určitého legislativního dokumentu. Tímto dokumentem může být zákon, vyhláška, nařízení vlády, směrnice EU, mezinárodní smlouva a řada dalších dokumentů.

V tomto článku se budeme postupně zabývat nejen legislativním procesem týkajícím se tvorby zákonů (dále jen “legislativní proces”), ale také legislativními pravidly vlády a legislativním procesem tvorby podzákonných právních předpisů.

Zákonodárné orgány se řídí pravidly, která upravují postup při projednávání a následném schvalování zákonů a jejich dodržením pak následně návrh právního předpisu získává svou platnost. Tato pravidla jsou stanovena v hlavě druhé Ústavy ČR, dále v Jednacím řádu Poslanecké sněmovny (část 12 a 14) a Jednacím řádu Senátu (část 7–14). Proces tvorby zákona má obvykle sedm částí, které jsou blíže specifikovány níže.

Jednotlivé fáze legislativního procesu

Ze všeho nejdříve musí existovat určitý zájem na tom, aby určitou oblast společenských vztahů právo regulovalo. Potřeba přijetí nové právní úpravy bude typicky dána, pokud se ukáže, že stará právní úprava nedostatečně odráží vývoj ve společnosti. Časté změny nastávají obvykle po revolucích či jiných radikálních společenských změnách.V České republice, potažmo v ČSFR, došlo k přijetí řady zákonů na počátku devadesátých let. Proces přijímání nové úpravy však pokračuje i nadále a to například přijetím trestního zákoníku v roce 2009 nebo občanského zákoníku v roce 2012. V současné době je připravován např. zcela nový civilní řád soudní, jenž má nahradit občanský soudní řád z roku 1963.²⁾ V současné době, kdy je Česká republika členem Evropské unie, představují důvody pro přijetí nové právní úpravy například směrnice, které je potřeba do českého právního řádu vždy do určitého data transponovat.

Inicializace legislativního procesu zákonů

Aby mohl legislativní proces započít, je zapotřebí, aby subjekt nadaný tzv. legislativní iniciativou předložil návrh. Legislativní iniciativu, tzn. pravomoc předložit návrh zákona, mají dle čl. 41 Ústavy České republiky: poslanec, skupina poslanců, Senát (jako celek), vláda a zastupitelstvo vyššího územního samosprávného celku (tzn. zastupitelstvo kraje). Tyto subjekty jsou v rámci legislativního procesu nazýváni jako “předkladatelé”. Nejčastěji jsou návrhy předkládány vládou (jako celkem).

Vytvoření věcného záměru právního předpisu (zákona)

Existuje-li tedy ve společnosti potřeba k regulaci určitých společenských vztahů, začínají nejčastěji na půdě příslušného ministerstvaVzhledem k tomu, že nejčastějším předkladatelem návrhů je vláda, zaměřuje se tento článek na legislativní proces, v jehož rámci je přijímán zákon navržený vládou a vypracovaný příslušným ministerstvem. Až do předložení návrhu zákona Poslanecké sněmovně se tedy postup „výroby“ zákona bude lišit, pokud navrhovatelem bude jiný subjekt nadaný zákonodárnou iniciativou (poslanec, skupina poslanců, Senát, zastupitelstvo vyššího územně samosprávného celku). ³⁾ probíhat práce k vypracování návrhu zákona. Na daném ministerstvu přitom postupují dle vnitřního předpisu nazvaného Legislativní pravidla vlády (dále teké jako "LPV").Dostupná např. zde: https://www.vlada.cz/cz/ppov/lrv/dokumenty/legislativni-pravidla-vlady-91209/⁴⁾

První krok představuje zhotovení věcného záměru. Vypracování věcného záměru právního předpisu je považováno za zahájení legislativního procesu. K vytvoření věcného záměru zákona jsou kompetentní ministerstva a jiné orgány státní správy, jež je následně předkládají vládě. „Věcný záměr právní úpravy je záležitostí politickou.“Škop, M., Malaník, M., Smejkalová, T., Štěpáníková, M., Vacková, B., Tvorba práva – empirické studie [online]. Masarykova univerzita Brno 2019 [cit. 26. 4. 2025]. https://is.muni.cz/do/law/stud/el/teorie_prava/pages/04_06_legislativni_proces.html⁵⁾ Vytváření a existence věcného záměru však pro většinu zákonů není esenciálním prvkem a týká se především právních předpisů, které většinou mají potenciál být zásahem do českého právního systému. Dle legislativních pravidel vlády v části druhé, hlavě I. odst. 3) platí, že „Do plánu legislativních prací vlády se věcný záměr zařadí, jestliže

1. dosavadní zákon má být nahrazen koncepčně novou zákonnou úpravou, nebo
2. obsah návrhu zákona má spočívat v úpravě věcí, které dosud nejsou v právním řádu upraveny.“LEGISLATIVNÍ PRAVIDLA VLÁDY schválená usnesením vlády ze dne 19. března 1998 č. 188 a změněná usnesením vlády ze dne 28. června 2023 č. 481 [cit. 3. 5. 2025]. https://vlada.gov.cz/assets/jednani-vlady/legislativni-pravidla/Legislativni-pravidla-vlady-s-prilohami-platna-od-1--unora-2023.pdf⁶⁾

Věcný záměr by měl definovat „charakter změny či obrysy nové úpravy a jejich význam, jak z pohledu systematicky právního, tak z pohledu věcného.“Škop, M., Smejkalová, T., Štěpáníková, M., Teorie práva – průvodce studiem [online]. Katedra právní teorie, Právnická fakulta Masarykovy univerzity, 2022 [cit. 18. 4. 2025]. https://is.muni.cz/do/law/stud/el/teorie_prava/pages/04_06_legislativni_proces.html⁷⁾ Měl by v něm být obsažen popis změn, které jsou v případě přijetí předpokládané a současně poskytovat analýzu jejich dopadu na právní řád. S věcným záměrem také úzce souvisí “důvodová zpráva”, která je jeho povinnou součástí. Ta objasňuje nezbytnost nové právní úpravy, odůvodňuje jednotlivá ustanovení apod. Požadavkem na věcný záměr je, aby byl srozumitelný všem adresátům a byl jasný a jednoznačný.

Celý legislativní proces provází revize a vyjádření relevantních subjektů, protože právní předpis, který bude výsledkem legislativního procesu, bude následně vyvolávat následky ve vztahu k různým osobám a rovněž i řada orgánů veřejné moci se budou zabývat jeho (autoritativní) aplikací. Je tedy potřeba, aby se vyjádřením co nejvíce osob vyloučily případné chyby, které předpis může obsahovat a do sytému následně zanést.Škop, M., Smejkalová, T., Štěpáníková, M., Teorie práva – průvodce studiem [online]. Katedra právní teorie, Právnická fakulta Masarykovy univerzity, 2022 [cit. 18. 4. 2025]. https://is.muni.cz/do/law/stud/el/teorie_prava/pages/04_06_legislativni_proces.html⁸⁾

Věcný záměr samozřejmě není jen výsledkem úvah úředníků ministerstva, ale i působení různých institucí, majících zájem na finální podobě zákona, prostřednictvím tzv. připomínkového řízení.

Připomínkové řízení

Když je tvorba věcného záměru zákona dokončena, následuje připomínkové řízení. Věcný záměr společně s důvodovou zprávou jsou předkládány subjektům státní správy, samosprávy a jiným potencionálně zainteresovaným skupinám. Cílem připomínkového řízení je odhalení případných nedostatků či kolizí a jiných problémů, které by ve spojitosti s daným návrhem mohly nastat. Připomínky daných subjektů jsou následně vypořádány a záměr je předložen vládě, ta jej projednává. Předkládána je rovněž předkládací zpráva – v ní je obsažen dosavadní postup legislativních prací a rovněž postup vypořádání připomínek.

Vypracování návrhu zákona

Třetí fází legislativního procesu je příprava návrhu právního předpisu tak, jak se o něm následně bude hlasovat. Na základě věcného záměru následně úředníci příslušného ministerstva napíší tzv. paragrafové znění zákona, tedy v podstatě již návrh zákona, který vypadá podobně jako zákony publikované ve Sbírce zákonů. Na tomto procesu se podílí legislativci.

Legislativec

Legislativec je pisatelem normativního textu, jde o osobu, která se podílí na vzniku textů právních předpisů.Škop, M., Malaník, M., Smejkalová, T., Štěpáníková, M., Vacková, B., Tvorba práva – empirické studie [online]. Masarykova univerzita Brno 2019 [cit. 26. 4. 2025]. https://is.muni.cz/do/law/stud/el/teorie_prava/pages/04_06_legislativni_proces.html⁹⁾ Nejde však o pojem, jež by se běžně vyskytoval a užíval v právních předpisech. O legislativcích se zmiňuje mimo jiné také Škop ve své knize Teorie práva – empirické studie „V nejširším smyslu slova by to mohl být ten, kdo se odborně podílí na formulaci legislativního textu, resp. normativního textu a souvisejících dokumentů (např. důvodové zprávy), a to jak aktivním formulováním, tak poskytováním připomínek.“Škop, M., Malaník, M., Smejkalová, T., Štěpáníková, M., Vacková, B., Tvorba práva – empirické studie [online]. Masarykova univerzita Brno 2019 [cit. 26. 4. 2025]. https://is.muni.cz/do/law/stud/el/teorie_prava/pages/04_06_legislativni_proces.html¹⁰⁾ a jak říká Mlsna v rozhovoru do časopisu Právní rádce „Práce legislativce je podle mě jednou z nejsložitějších činností, která ve státní správě funguje. Nejenom že člověk, který vykonává tuto práci, musí být odborně kompetentně zdatný, ale musí být zdatný také jazykově. Musí mít výrazné analytické myšlení.”Januš, J., Mlsna, P. Právní rádce [online]. Práce legislativce je jednou z nejsložitějších, 29. 1. 2013 [cit. 19. 4. 2025]. https://vlada.gov.cz/cz/clenove-vlady/pri-uradu-vlady/petr-mlsna/v-mediich/prace-legislativce-je-jednou-z-nejslozitejsich--102935/¹¹⁾

Návrh zákona po jeho vypracování legislativci (paragrafové znění) postupuje opět do připomínkového řízení a po jejich vypořádání jej schvaluje vláda.

Připomínkové řízení

1) Vnitřní

Vnitřní připomínkové řízení není v LPV výslovně upraveno. Jde o proces připomínkování návrhu, který probíhá uvnitř jednotlivých úřadů či ministerstev. Jeho konkrétní podoba závisí na interních pravidlech dané instituce. LPV se zaměřují na meziresortní (vnější) připomínkové řízení a vnitřní procesy ponechávají na rozhodnutí jednotlivých předkladatelů. Kupříkladu ministerstvo obrany má vlastní legislativní a právní odbor „Legislativní a právní odbor Ministerstva obrany zajišťuje náležitou právní úpravu věcí, které patří do působnosti Ministerstva obrany. Odpovídá za soulad návrhů právních předpisů v působnosti Ministerstva obrany s právním řádem a za jejich formální podobu. Je odborným útvarem ministra obrany, který posuzuje, popřípadě ve spolupráci s věcnými gestory připravuje parlamentní a vládní materiály.“Struktura ministerstva obrany [online] [cit. 15. 5. 2025]. https://mocr.mo.gov.cz/ministr-a-ministerstvo/struktur/legislat/*kopie-1:-legislativni-a-pravni-odbor-234754/¹²⁾ Stejně tak i ministerstvo financí má vlastní legislativní odbor, který „koordinuje tvorbu a posuzování návrhů nových systémů právních a zákonných úprav“.Odbor 29 Legislativní [online] [cit. 15. 5. 2025]. https://www.mfcr.cz/cs/ministerstvo/zakladni-informace/organizacni-struktura/sekce-pravni/odbor-29-legislativni¹³⁾

2) Vnější

Vnější připomínkové řízení je momentem, kdy se do legislativního procesu mohou zapojit zájmové skupiny. Škop k vnějšímu připomínkovému řízení říká následující „Sem potom spadají vedle úřadů i soudy, vysoké školy, zájmové organizace apod. Některé úřady se k vnějšímu připomínkovému řízení staví i tak, že připomínku může uplatnit úplně každý např. přes formulář na webu nebo dobrovolným zařazením mezi připomínková místa.“Škop, M., Malaník, M., Smejkalová, T., Štěpáníková, M., Vacková, B., Tvorba práva – empirické studie [online]. Masarykova univerzita Brno 2019 [cit. 5. 5. 2025]. https://is.muni.cz/do/law/stud/el/teorie_prava/pages/04_06_legislativni_proces.html¹⁴⁾

Připomínková místa

Dle čl. 5 LPVLEGISLATIVNÍ PRAVIDLA VLÁDY schválená usnesením vlády ze dne 19. března 1998 č. 188¹⁵⁾ jsou připomínkovými místy v legislativním procesu tyto subjekty, a to jak při předkládání věcného záměru zákona, tak i při předkládání návrhu zákona jako takového:

• Ministerstva
• Jiné ústřední orgány státní správy (ČNB, BIS, VOP, ...)
• Kraje, hlavní město Praha a sdružení obcí/krajů s celostátní působností, pokud se věcný záměr týká i jich z hlediska působnosti/jako organizačních složek státu
• Kancelář prezidenta republiky, Kancelář Poslanecké sněmovny, Kancelář Senátu, NKÚ
• ÚS, NS, NSS a NSZ
• Družstevní asociace ČR, Hospodářská komora ČR, Agrární komora ČR, Rada pro veřejný dohled nad auditem, profesní komory zřízené zákonem
• Odborové organizace, organizace zaměstnavatelů
• Odbor kompatibility Úřadu vlády – posuzuje, zda je věcný záměr v souladu a slučitelnosti s právem EU

Zpravidla však nejsou k připomínkování vyzvány všechny z výše zmíněných orgánů/institucí, jejich začlenění do procesu připomínkování se odvíjí nejčastěji od toho, zda je přijímaný zákon svou působností či svým věcným záměrem v jejich gesci. Připomínky by měly být formulovány jednoznačně, konkrétně a s odůvodněním, lhůta pro jejich sdělení činí zpravidla 15 pracovních dnů. Naopak lze říci, že výzvu k připomínkování obdrží vždy příslušná ministerstva a odbor kompatibility Úřadu vlády. U těchto dvou subjektů nenajdeme v LPV žádnou limitaci tím, zda věcný záměr spadá do jejich působnosti a může tak dané subjekty ovlivnit, z čehož lze dovodit, že jsou těmi, kteří jsou oprávněni podávat připomínky k návrhům zákona vždy.

3) Legislativní rada vlády

Návrh zákona se zapracovanými připomínkami poté putuje na Legislativní radu vlády. Ta se společně se svými komisemi k návrhu zákona vyjadřuje. Její vyjádření jsou adresována vládě, jež pak rozhoduje o definitivní podobě návrhu zákona usnesením.Obdobně, tedy usnesením, schvalují (pokud tedy jsou jeho předkladatelem) konečný návrh zákona i Senát a zastupitelstvo vyššího územně samosprávného celku. ¹⁶⁾

Legislativní rada vlády České republiky je poradním orgánem vlády v oblasti její legislativní činnosti. Tento třicetičlenný poradní orgán, zejména složený z externích odborníků (nejde tedy o osoby ve služebním poměru) se řídí Jednacím řádem Legislativní rady vlády. Zasedání probíhá zpravidla jednou za dva týdny. Působnost legislativní rady je vykonávána prostřednictvím zasedání Legislativní rady, předsedy Legislativní rady, a pracovních komisí Legislativní rady.

• Komise legislativní rady vlády
  • Kromě toho, že dochází k zasedání LRV jako celku, schází se rovněž i tzv. Pracovní komise LRV, těch je zřízeno celkem 9
    • Pracovní komise pro veřejné právo I – správní právo č. 1,
    • Pracovní komise pro veřejné právo I – správní právo č. 2,
    • Pracovní komise pro veřejné právo I – správní právo č. 3,
    • Pracovní komise pro veřejné právo II – komise pro finanční právo,
    • Pracovní komise pro veřejné právo III – komise pro pracovní právo a sociální věci,
    • Pracovní komise pro veřejné právo IV – komise pro evropské právo,
    • Pracovní komise pro soukromé právo,
    • Pracovní komise pro trestní právo.
    • Komise pro hodnocení dopadů regulace (RIA)
  • Průběžně aktualizovaný soupis pracovních komisí legislativní rady vlády můžete nalézt na odkazu zde https://uv.gov.cz/scripts/detail.php?pgid=1368#.
  • Na schůze pracovních komisí mohou být mimo jiné zváni také předkladatelé projednávaného zákona (příp. zákonů).
• Velká legislativní rada vlády
  • Velkou legislativní radou vlády je v českém právním prostředí myšleno zasedání legislativní rady jako celku. Pojem „velká legislativní rada vlády“ (dále jen „legislativní rada vlády/LRV“) není oficiální a užívá se neformálně.
  • LRV je složena z předsedy, místopředsedy a dalších členů a členství v ní je nezastupitelné (pozn. jen členy vlády můžou zastoupit jejich náměstci). Podrobnosti o jednání LRV poskytuje Jednací řád Legislativní rady z roku 1998.
  • Jak již bylo výše zmíněno, zasedání Legislativní rady vlády se konají zpravidla jednou za dva týdny a jsou na něj zváni např. členové Legislativní rady vlády, předkladatel návrhu, veřejný ochránce práv (ombudsman). Zajímavé je, že ze zasedání je pořizován zvukový záznam a stručný zápis se záznamem stanovisek, doporučení a zásadních závěrů.
  • Skrze stanovisko legislativní rady vlády, které je zpracováno odborem vládní legislativy, následně LRV doporučuje vládě buď
    • a) schválit návrh v předloženém znění,
    • b) schválit návrh ve znění úprav navržených ve stanovisku,
    • c) nechválit návrh a vrátit ho předkladateli buď k dopracování z důvodů uvedených ve stanovisku nebo s tím, že předložený návrh právní úpravy není nutnýJednací řád Legislativní rady vlády [online]. [cit. 18. 5. 2025]. https://vlada.gov.cz/assets/ppov/lrv/Jednaci-rad-LRV_1.pdf¹⁷⁾
  • Toto stanovisko je pak následně součástí závěrů z jednání schůze vlády k danému předpisu.

Zákonodárná iniciativa a podání návrhu Poslanecké sněmovně

Vláda, která se usnesla na určité podobě zákona, jej poté předá předsedovi Poslanecké sněmovny. Dalšími subjekty nadanými zákonodárnou iniciativou jsou ještě Senát, poslanec, skupina poslanců a zastupitelstvo vyššího územně samosprávného celku.čl. 41 odst. 2 Ústavy ČR.¹⁹⁾ Legislativní proces projednávání návrhu zákonů je rovněž popsán přímo na stránkách Poslanecké sněmovny. Předseda PS nechá rozeslat návrh zákona jednotlivým poslancům a postoupí jej organizačnímu výboru Sněmovny, který zařadí projednávání návrhu zákona do programu jednání PS a určí jeho zpravodaje.KYSELA, Jan; WINTR, Jan. Legislativní tvorba práva v České republice. In GERLOCH, Aleš. Teorie a praxe tvorby práva. Praha: ASPI, 2008. s. 213.²⁰⁾ Předseda rovněž rozešle návrh zákona všem poslancům a klubům, aby se na jeho projednávání mohli připravit.Legislativní proces projednávání návrhů zákonů [online]. Poslanecká sněmovna Parlamentu ČR, [cit. 19. 4. 2025]. https://www.psp.cz/sqw/hp.sqw?k=331²¹⁾

Důležité je říci, že v případě, kdy vláda není předkladatelem návrhu zákona, je i jí zaslán návrh k vyjádření a Vláda následně má lhůtu 30 dní na vyjádření svého stanoviska.

Projednání a schvalování návrhu zákona v PS

Projednávání návrhu

Postup projednání návrhu zákona v Poslanecké sněmovně je stanoven zejména v zákoně o jednacím řádu Poslanecké sněmovny.§§ 90-96 zákona č. 90/1995 Sb., o jednacím řádu Poslanecké sněmovny, ve znění pozdějších předpisů.²²⁾ Předseda obešle jednotlivé poslance návrhem zákona nejméně deset dnů předtím, než je návrh zákona poprvé projednáván.Společně s tím je takový návrh zákona zveřejněn na internetových stránkách Poslanecké sněmovny. ²³⁾ To slouží především k tomu, aby se poslanci mohli seznámit se zněním návrhu, který budou následně projednávat. 

Předseda Poslanecké sněmovny postoupí obdržený návrh Organizačnímu výboru. Organizační výbor je zřizován na základě § 32 zákona o jednacím řádu Poslanecké sněmovny. Nejedná se o klasický legislativním výborem, má charakter kolektivního vedení Sněmovny a disponuje doporučujícími a koordinačními pravomocemi. Organizační výbor na své schůzi následně určí zpravodaje, ten je volen z poslanců, pro první čtení. Mimo to také navrhne příslušný výbor, který bude mít zaštiťovat projednávání zákona ve sněmovně, a v neposlední řadě doporučí návrh k zařazení do programu schůze.

Čtení návrhu zákona v Poslanecké sněmovně se skládá ze tří čtení. Typicky nejdůležitějším z nich je čtení druhé, jak bude přiblíženo níže.

První čtení

V tzv. prvním čtení poslanci rozhodnou, jestli se budou daným návrhem zákona vůbec zabývat. První čtení je zahájeno tím, že vystoupí navrhovatel zákona a zpravodaj, kteří daný návrh přednesou. Následuje obecná rozprava, ve které mohou poslanci vystupovat se svými projevy (vyjadřují názory, a to buď týkající se obsahu, nebo i formy). Obecná rozprava není nijak časově omezena a po jejím ukončení může být návrh buď:

• Sněmovnou zamítnut,
• vrácen k dopracování,
• přikázán některému výboru k dalšímu projednání.

Projednávání výboru má obvykle lhůtu 60 dnů, jednání výboru se skládá z:

1. obecné rozpravy,
2. podrobné rozpravy, ve které mohou být předkládány pozměňovací návrhy,
3. přijetí usnesení, ve kterém, podobně jako u prvního čtení, doporučují sněmovně buď návrh schválit, zamítnout, nebo vrátit k dopracování.

Členové výboru mají možnost předložit oponentní zprávu, a to za předpokladu, kdy je jich alespoň pětina.

Zamítnou-li to, cesta návrhu zákona jeho legislativním procesem končí. Pokud ne, je návrh vrácen k dopracování nebo přikázán příslušnému výboru Poslanecké sněmovny k projednání.

Druhé čtení

Druhé čtení návrhu zákona v Poslanecké sněmovně je možná i čtením nejdůležitějším, a to proto, že v něm lze podávat pozměňovací návrhy.Pozměňovací návrhy ovšem nemohou být zcela bezbřehé a musí souviset s projednávaným zákonem (tedy nemělo by jít o tzv. přílepky), jak upozornil Ústavní soud v nálezu sp. zn. Pl. ÚS 77/06.²⁴⁾ Po prvním čtení a projednání návrhu zákona ve výborech je tedy potřeba zařadit návrh zákona na pořad další schůze Sněmovny. Zákon je opět přednesen navrhovatelem a dalšími zpravodaji, kteří se jím zabývali.

Následuje obecná rozprava a po ní lze návrh vrátit garančnímu výboru k opětovnému projednání, nebo nastává rozprava podrobná. Během té již poslanci mohou podávat

• pozměňovací návrhy,
• návrhy na zamítnutí (o tom se případně hlasuje až ve třetím čtení),
• další návrhy dle § 63 odst. 1 Zákona o jednacím řádu Poslanecké sněmovny.

Pokud tedy nedojde ke vrácení návrhu zákona zpět výboru, postupuje návrh do třetího čtení.

Třetí čtení

Před zahájením třetího čtení (min. 72 hodin) je nutnost doručit všechny pozměňovací návrhy všem poslancům. Garanční výbor je opět pověřen k projednání a vydání usnesení, kterým buď doporučuje, nebo nedoporučuje přijetí jednotlivých pozměňovacích návrhů. „Garanční výbor také navrhne, v jakém pořadí má Sněmovna o těchto návrzích ve třetím čtení hlasovat. Třetí čtení návrhu zákona lze zahájit nejdříve 14 dní po doručení pozměňovacích návrhů poslancům, Sněmovna může tuto lhůtu zkrátit na 7 dnů.”Legislativní proces projednávání návrhů zákonů [online]. Poslanecká sněmovna Parlamentu ČR, [cit. 20. 4. 2025] https://www.psp.cz/sqw/hp.sqw?k=173²⁵⁾

Jedná se o významnou část legislativního procesu a Jednací řád Poslanecké sněmovny stanovuje dny, ve kterých lze třetí čtení konat. Tyto dny připadají na středu a pátek a to mezi 9:00 - 14:00.

Ve třetím čtení je při rozpravě možné navrhnout už jen opravy “legislativně technických, gramatických, písemných či tiskových chyb nebo podat návrh na opakování druhého čtení”, následuje hlasování, tedy schvalování návrhu.

Schvalování návrhu

Nejprve je hlasováno v Poslanecké sněmovně, a to o pozměňovacích návrzích v pořadí daném výborem a následně pak o tom, zda je Sněmovnou vysloven souhlas se zákonem jako celkem (ve znění přijatých pozměň. návrhů). Ke schválení návrhu zákona je potřeba nadpoloviční většina přítomných poslanců. „Je-li ve třetím čtení vysloven souhlas s návrhem zákona, projednávání v Poslanecké sněmovně v této fázi končí a návrh zákona postupuje předseda Poslanecké sněmovny bez zbytečného odkladu předsedovi Senátu.”Legislativní proces projednávání návrhů zákonů [online]. Poslanecká sněmovna Parlamentu ČR, [cit. 20. 4. 2025] https://www.psp.cz/sqw/hp.sqw?k=173²⁶⁾

Projednání a schvalování návrhu zákona v Senátu

Návrh zákona je postoupen senátu a následně předán organizačnímu výboru senátu. Na usnesení se má senát lhůtu 30 dnů od postoupení. Projednávání zákona v senátních výborech probíhá podobně, jako ve sněmovně a jejich výborech – určí se zpravodaj, koná se obecná rozprava, následuje rozprava podrobná, přednášejí se pozměňovací návrhy a končí se vydáním závěrečného usnesení.  Projednávání v senátních výborech probíhá obdobně jako ve výborech Sněmovny (určení zpravodaje, obecná rozprava, podrobná rozprava, pozměňovací návrhy, závěrečné usnesení).

Senát má možnost ve vztahu k návrhu jej:čl. 46-48 Ústavy ČR.²⁷⁾

• schválit,
• vyjádřit vůli se návrhem nezabývat,
• nebo marně uplyne zmíněná 30denní projednací lhůta.

Pokud Senát návrh zákon schválí nebo vyjádří vůli se jím nezabývat, je zákon přijat a je postoupen k podpisu prezidentu republiky.Specifický režim mají zákony o státním rozpočtu, které Senát vůbec neprojednává, ústavní zákony, u nichž nemůže být přehlasován, navíc je vyžadován souhlas tří pětin všech poslanců a tří pětin přítomných senátorů, a některé další zákony (např. volební), k nimž je třeba rovněž schválení oběma komorami Parlamentu. K tomu viz čl. 39, čl. 40 a čl. 42 Ústavy ČR.²⁸⁾

Další možnosti jsou pak návrh zákona zamítnout nebo k němu přijmout pozměňovací návrhy, pak se návrh vrací zpět k projednání ve sněmovně. Pokud Senát návrh zákona zamítne, může jej Sněmovna následně přehlasovat a zákon přijmout většinou všech poslanců (101). Nestane-li se tak, je návrh zákona zamítnut. Nejzajímavější situace nastává, pokud Senát schválí návrh zákona s pozměňovacími návrhy. Potom jej Sněmovna buď přijme většinou přítomných ve verzi navržené Senátem, nebo setrvá na své podobě návrhu zákona, ale v takovém případě musí návrh zákona schválit opět většinou všech poslanců.

Tímto končí legislativní proces v Parlamentu a zákon je přijat. Předseda Poslanecké sněmovny zákon podepíše a následně jej postupuje k podpisu prezidentu republiky.

Podpis zákona, jeho publikace, platnost, účinnost

Prezidentu republiky tedy může být návrh zákona předložen buď se souhlasem sněmovny i senátu, nebo za předpokladu, že Poslanecká sněmovna přehlasovala senát. Prezident republiky je pak oprávněn buď zákon podepsat, nebo jej Poslanecké sněmovně vrátit (tzv. veto) do 15 dnů od obdržení, a to včetně odůvodnění.

Veto prezidenta republiky je vetem suspenzivním, tzn. je možnost jej opětovně přehlasovat. Pokud tedy prezident republiky zákon vrátí, Poslanecká sněmovna  může vrácení návrhu přehlasovat, a to opět nadpoloviční většinou všech poslanců (tedy počtem 101 hlasů).

Podpisem zákona je rovněž povinen předseda vlády a předseda Poslanecké sněmovny. Postup je upraven v zákoně o Sbírce zákonů a Sbírce mezinárodních smluv.

Poslední dvě fáze legislativního procesu jsou již pouze fázemi administrativními a nikoliv kreačními. „Lze se setkat s názorem, že promulgace je synonymem pro publikaci, tedy pro vyhlášení (zveřejnění) právního předpisu. (Krejčí 1926: 214) Její skutečný význam však může být i jiný. Promulgace je spojována s podepisováním zákona a vyjadřuje jeden ze způsobů zkoumání a ověřování správnosti přijatého právního předpisu. (Krejčí 1926: 213). To znamená, že podepisující osoba (kterou bývá obvykle prezident republiky) zkoumá, zda byly splněny všechny formální podmínky přijímání právního předpisu, včetně toho, zda podoba, která má být publikována je skutečně tou, která byla schválena.”Škop, M., Smejkalová, T., Štěpáníková, M., Teorie práva – průvodce studiem [online]. Katedra právní teorie, Právnická fakulta Masarykovy univerzity, 2022 [cit. 21. 4. 2025]. https://is.muni.cz/do/law/stud/el/teorie_prava/pages/04_06_legislativni_proces.html²⁹⁾

Následně je zákon publikován ve Sbírce zákonů, čímž nabývá platnosti, tedy stává se součástí právního řádu. Díky tomu mohou adresáti daného zákona zjistit jeho znění a přizpůsobit mu tak své jednání. Postup je upraven v zákoně o Sbírce zákonů a Sbírce mezinárodních smluv. Záměrně je zde použito slova mohou, nikoliv musí. Platnost totiž ještě neznamená povinnost adresátů řídit se příslušným normativním právním aktem.HARVÁNEK, Jaromír a kol. Právní teorie. Plzeň: Aleš Čeněk, 2013. s. 179.³⁰⁾ Práva a povinnosti z něj plynou až od okamžiku nabytí účinnosti. Ten může být totožný s nabytím platnosti. Vhodné ale je, aby mezi okamžikem nabytí platnosti a okamžikem nabytí účinnosti byla určitá doba, během níž se mohou adresáti zákona seznámit s jeho zněním. Pro popsaný časový úsek se používá označení legisvakanční doba (někdy též lhůta). Není-li v zákoně stanoveno jinak, činí 15 dnů od zveřejnění ve Sbírce zákonů.HARVÁNEK, Jaromír a kol. Právní teorie. Plzeň: Aleš Čeněk, 2013. s. 179.³¹⁾

Shrnutí pravidel týkajících se podpisů schválených návrhů

Návrh zákona může být dle výše uvedeného podepsán vícero způsoby, a přesto bude považován za řádně schválený. Vždy bude nutný podpis minimálně předsedy Poslanecké sněmovny.

V základu je dle čl. 51 Ústavy ČR zákon podepsán:

• Předsedou PS
• Prezidentem ČR
• Předsedou Vlády

V případě prezidentského veta postačuje dle judikatury Ústavního soudu (srov. např. sp. zn. Pl. ÚS 6/21) k řádnému podepsání zákona podpis:

• Předsedy PS
• Předsedy Vlády
• (prezident zákon podepsat může, ale nemusí)

Legislativní pravidla Vlády ČR – užití slov „přiměřeně“ a „obdobně“

Následující odstavce pojednávají o legislativních pravidlech vlády, jejich metodice, vymezení a popisu některých z těchto pravidel. Legislativní pravidla vlády jako taková se zaobírají a soustředí především na úpravu procesu a formy návrhu zákona, jak píše Škop ve svém průvodci studiem Teorie práva „Proces a forma vzniku návrhu (návrhu, který je následně projednán Parlamentem) jsou popsány v Legislativních pravidlech vlády. Legislativní pravidla vlády popisují pracovní postup při formulování nového zákona, určují základní obsahové náležitosti návrhu, včetně požadavků na přehlednost, jednoznačnost, srozumitelnost, a jazykovou a stylistickou bezvadnost. [čl. 2, odst. 2 písm. d) LPV].“Škop, M., Smejkalová, T., Štěpáníková, M., Teorie práva – průvodce studiem [online]. Katedra právní teorie, Právnická fakulta Masarykovy univerzity, 2022 [cit. 18. 4. 2025]. https://is.muni.cz/do/law/stud/el/teorie_prava/pages/04_06_legislativni_proces.html³²⁾

LPV byla vydána usnesením vlády č. 188 ze dne 19. března 1998 a následně byla a dosud stále jsou modifikována řadou dalších usnesení, např. poslední – usnesení č. 481 ze dne 28. června 2023. Dalo by se říci, že jejich účelem je zajistit kvalitu, srozumitelnost a systematičnost návrhů zákonů a jiných právních norem připravovaných ústředními orgány státní správy. Slouží k zajištění legislativní kvality v širokém slova smyslu. Zaručují, že právní předpisy budou vytvářeny podle jednotné metodiky, a to s respektováním zásad právní jistoty, srozumitelnosti a předvídatelnosti práva.

Pro lepší pochopení praktické aplikace LPV lze využít metodickou pomůcku – Příprava návrhů právních předpisů; praktická pomůcka pro legislativce, která byla vytvořena Odborem vládní legislativy Úřadu vlády ČRKněžínek J., Mlsna P., Vedral J., Příprava návrhů právních předpisů – praktická pomůcka pro legislativce [online]. https://vlada.gov.cz/cz/ppov/lrv/dokumenty/priprava-navrhu-pravnich-predpisu---prakticka-pomucka-pro-legislativce-75697/³³⁾ v roce 2010. Tato pomůcka obsahuje konkrétní doporučení, vzory a ukázky správného legislativního postupu, a je tak cenným nástrojem pro legislativce a další subjekty zabývající se tvorbou právních předpisů.

Z této pomůcky lze mimo jiné blíže poznat i problematiku používání slov „obdobně“ a „přiměřeně“ v právních předpisech, a to ve IV. Části příručky. Při užívání těchto pojmů v právních předpisech dochází k tzv. analogii (avšak nejde o analogii interpretační). Rozdíl mezi slovy obdobně a přiměřeně lze jednoduše vysvětlit takto „Jestliže se mají určité vztahy řídit v plném rozsahu určitou právní úpravou, užívá se při odkazu na tuto úpravu slova „obdobně“; nemají-li se určité vztahy řídit určitou právní úpravou v plném rozsahu nebo mají-li se řídit jen některými částmi určité právní úpravy, užívá se při odkazu na tuto úpravu slova „přiměřeně“.“Kněžínek J., Mlsna P., Vedral J., Příprava návrhů právních předpisů – praktická pomůcka pro legislativce [online]. https://vlada.gov.cz/cz/ppov/lrv/dokumenty/priprava-navrhu-pravnich-predpisu---prakticka-pomucka-pro-legislativce-75697/³⁴⁾

Užití slova „přiměřeně“

Použití výrazu „přiměřeně“ v právních normách je poněkud problematické. Klade totiž nárok na toho, kdo chce obsah a rozsah právní normy poznat, aby rozpoznal, kdy a které právní následky se k danému případu vztahují a které nikoliv.

Dle již citované příručkyKněžínek J., Mlsna P., Vedral J., Příprava návrhů právních předpisů – praktická pomůcka pro legislativce [online]. https://vlada.gov.cz/cz/ppov/lrv/dokumenty/priprava-navrhu-pravnich-predpisu---prakticka-pomucka-pro-legislativce-75697/³⁵⁾ lze užití pojmu přiměřeně shrnout takto – pojem „přiměřeně“ lze v právních předpisech použít pouze tehdy, pokud je zcela jasné, které konkrétní ustanovení má být tímto způsobem aplikováno, a to pouze v případech, kde to umožňuje povaha věci. Nelze jej využít v situacích vyžadujících přesnou úpravu výkonu veřejné moci, tedy tam, kde platí tzv. výhrada zákona. Vždy je nutné uvést konkrétní normativní odkaz na příslušné ustanovení, přičemž formulace musí být jednoznačná (např. „použije se přiměřeně“). Výraz „přiměřeně“ je třeba používat pouze ve vztahu k jinému ustanovení právního předpisu, nikoli k obecnému odkazu na celé zvláštní právní předpisy.

Např.:

V § 14 odst. 5 zákona č. 254/2001 Sb., o vodách a o změně některých zákonů (vodní zákon), je stanoveno:

„(5) Na vydání, zrušení, změnu a zánik povolení k některým činnostem se použijí ustanovení § 9 až 13 přiměřeně.“.

Pouze „přiměřené“ použití jiných ustanovení zákona je v daném případě nesprávné, neboť jde o úpravu vydávání správních rozhodnutí, tedy o výkon státní moci, pro který platí ustanovení čl. 2 odst. 3 Ústavy ČR. Pro výkon státní moci nelze používat jiná ustanovení pouze „přiměřeně“.Kněžínek J., Mlsna P., Vedral J., Příprava návrhů právních předpisů – praktická pomůcka pro legislativce [online]. https://vlada.gov.cz/cz/ppov/lrv/dokumenty/priprava-navrhu-pravnich-predpisu---prakticka-pomucka-pro-legislativce-75697/³⁶⁾

Užití slova „obdobně“

Použitím výrazu „obdobně“ bývá pro adresáty snazší jeho výklad a rozpoznání, nicméně může být překážkou v tom, že se může odkazovat na jiné právní předpisy a pak je práce s nimi značně složitější.

Opět můžeme dle příručky říci, že pojem „obdobně“ lze v právních předpisech použít pouze tehdy, pokud je zcela jasné, která konkrétní ustanovení mají být takto aplikována a na jaké právní vztahy se vztahují, přičemž musí být možné jejich plné použití vzhledem k obsahu těchto vztahů. Tento pojem neznamená přibližnost či podobnost, ale vyjadřuje úplné a plnohodnotné použití daného ustanovení v jiném, ale srovnatelném kontextu. Odkaz musí mít skutečný normativní obsah a být formulován s jednoznačnou identifikací příslušných ustanovení či právních předpisů, přičemž je třeba výslovně určit rozsah a způsob jejich použití.

Např.:

V § 50 odst. 4 větě první zákona č. 627/2004 Sb., o evropské společnosti, ve znění pozdějších předpisů, je stanoveno:

„(4) Člen vyjednávacího výboru má v rozsahu stanoveném zákoníkem práce právo na ochranu před diskriminací a znevýhodněním; člen výboru nesmí být pro výkon své činnosti zvýhodněn, obdobně jak je to stanoveno v § 276 odst. 2 zákoníku práce.“.

V § 276 odst. 2 zákoníku práce je stanoveno, že zástupci zaměstnanců nesmějí být pro výkon své činnosti znevýhodněni nebo zvýhodněni ve svých právech, ani diskriminováni. Nic dalšího ohledně zvýhodnění nebo znevýhodnění zákoník práce nestanoví, odkaz na obdobné použití § 276 odst. 2 zákoníku práce je proto zcela zbytečný a nemá žádný normativní obsah a naopak nutí zcela zbytečně adresáta právní normy k nahlédnutí do zákoníku práce, ze kterého však v dané věci nic nového nevyplývá.Kněžínek J., Mlsna P., Vedral J., Příprava návrhů právních předpisů – praktická pomůcka pro legislativce [online]. https://vlada.gov.cz/cz/ppov/lrv/dokumenty/priprava-navrhu-pravnich-predpisu---prakticka-pomucka-pro-legislativce-75697/³⁷⁾

Závěrem k této problematice lze říci, že výrazy „obrobně“ a „přiměřeně“ by se s ohledem na právní jistotu a systematičnost či bezrozpornost právního systému měla v právních předpisech užívat co nejméně a přednost by měla mít přímá právní úprava.

Obecné zásady legislativní techniky

Legislativní pravidla vlády stanovují ucelený soubor pravidel legislativní techniky, jež upravují nejen věcný a procesní rámec tvorby právních předpisů, ale i jejich jazykovou, systematickou a terminologickou stránku. Mezi klíčové zásady patří:

a) Jazyková a stylistická pravidla (čl. 39 a násl.)

• Právní předpisy musí být formulovány gramaticky správně, stylisticky jednotně a terminologicky přesně.
• Využívá se oznamovací způsob přítomného času, preferuje se jednoduchá a spisovná čeština, užívání cizích slov se omezuje pouze na ustálené právní pojmy.

b) Terminologická jednotnost (čl. 40)

• Užití pojmů musí být konzistentní v rámci jednoho předpisu i v rámci právního řádu jako celku.
• Zavádí-li právní předpis nový pojem, je nezbytné jeho výslovné vymezení. Není přípustné, aby nový pojem nahrazoval zavedenou legislativní zkratku, pokud by to vedlo k významové nejednoznačnosti.

c) Formální struktura právního předpisu (čl. 25 a násl.)

• Právní předpisy se dělí na části, hlavy, díly, paragrafy, odstavce, body atd., přičemž jejich označování podléhá standardizované normě.
• Členění má zajišťovat přehlednost, systematičnost a hierarchickou čitelnost normativního textu.

d) Soulad a právní integrita (čl. 2 odst. 2)

• Právní předpis musí být v souladu s předpisy vyšší právní síly, s mezinárodními závazky České republiky a s právem EU.
• Dále musí být organickou součástí právního řádu – tj. nesmí vytvářet rozpory nebo právní vakuum.