Zájmy osob se zdravotním postižením nejsou i přes velký počet těchto osob jednotné, a proto ani prosazování ochrany jejich práv není bez problémů. Tento článek se zamýšlí nad tím, proč jsou státy tolik zdrženlivé k ratifikaci Opčního protokolu, což bude ukázáno na příkladu České republiky. Řešeno bude i to, že ani Opční protokol nezaručuje potřebný respekt k mezinárodním závazkům, a proto i jeho ratifikace vede jen k jakémusi „bezzubému“ řešení. Jeho ratifikace je však důležitým prvním krokem k dosažení změny ve společnosti.  Článek se zaměřuje na problematický proces ratifikace Opčního protokolu v České republice, představí argumenty ve vládních dokumentech pro i proti.

Na příkladu Austrálie a jejího postoje k Opčnímu protokolu v oblasti práva na přístup ke spravedlnosti je ukázáno, že ani země s vyspělou demokracií nerespektuje závěry Výboru OSN pro práva osob se zdravotním postižením. Z případové studie lze vyvodit závěry použitelné i pro Českou republiku.

Motivace států k ratifikaci mezinárodních smluv

Úmluva o právech osob se zdravotním postižením byla vystavěna na zásadách Charty OSN, především pak na uznání lidských práv a důstojnosti všech jednotlivců. Tato mezinárodní smlouva však ve svém textu nekonstituuje žádná nová práva, pouze deklaruje ochranu všech lidských práv pro osoby se zdravotním postižením – tedy práv občanských, ekonomických, kulturních, sociálních i politických. Myšlenka „podporovat, chránit a zajišťovat plné a rovné užívání všech lidských práv a základních svobod všemi osobami se zdravotním postižením a podporovat úctu k jejich přirozené důstojnosti“Článek 1 Úmluvy.⁴⁾ je hlavním cílem a poselstvím Úmluvy a nikdy by se na ni při její interpretaci či aplikaci nemělo zapomínat.

Zamyslíme-li se nad tím, proč Opční protokol ratifikovalo výrazně méně států než samotnou Úmluvu a proč mezi jejími signatáři dlouho nebyla Česká republika, lze vyjít z obecného poznatku, že ochota k ratifikaci dalších smluv o lidských právech není mezi státy největší. Ratifikace potvrzuje závazek, který státy přijaly při vstupu do OSN, tedy že ochrana lidských práv je nejvyšší prioritou mezinárodního společenství, pro kterou jsou státy schopny a ochotny omezit svou státní suverenitu. Na druhou stranu je logické, že lidskoprávní smlouvy jsou neustále podrobovány kritice – zejména ze strany zemí, které se snaží vyhnout jejich ratifikaci. Mezinárodní smlouvy mají jistě nedokonalosti, zásadní otázkou ale je, zda tyto nedostatky převažují nad cílem, který sledují – tedy společnost, v níž mají všichni lidé bez ohledu na jejich omezení nebo postižení reálně zaručená stejná základní a nezcizitelná práva.

To, zda se stát rozhodne zavázat k lidskoprávní mezinárodní smlouvě, závisí do značné míry na tom, zda jeho představitelé očekávají, že povinnosti z ní plynoucí bude stát dodržovat, jakmile se k ní připojí.  Někteří autoři tvrdí, že země ratifikují smlouvy často bez úmyslu je následně plně dodržovat. Naopak se stát může rozhodnout ratifikovat smlouvu, aby ochránil svou mezinárodní pověst a vyhnul se tak hrozbě „ostrakizace“ nebo trestu ze strany mezinárodních organizací.KANTER, A. S. Do Human Rights Treaties Matter: The Case for the United Nations Convention on the Rights of People With Disabilities. Vanderbilt Journal of Transnational Law, 2019, s. 591–596.⁵⁾  Země se proto mohou domnívat, že obecně nemají jinou možnost, než tyto smlouvy ratifikovat. Státy také mohou ratifikovat smlouvu, aby daly najevo, že podporují normy v ní vyjádřené, to však bez ohledu na to, zda tyto normy skutečně podporují, a v některých případech i bez ohledu na to, zda se k nim opravdu hlásí, a někdy i se snahou naopak zakrýt skutečnost, že je nepodporují.SIMMONS, B. A. Mobilizing for Human Rights: International Law in Domestic Politics (Appendices). Cambridge: Cambridge University Press. 2009, s. 317–325.⁶⁾

Členské země současně ratifikaci mezinárodní smlouvy posuzují i z hlediska ekonomického – propočítají náklady a přínosy ratifikace. Podle analýzy nákladů a přínosů platí, že čím více by smlouva od státu vyžadovala změnit své vlastní chování, tím vyšší jsou náklady na smlouvu pro daný stát a tím menší je pravděpodobnost, že se stát rozhodne danou smlouvu ratifikovat. Způsob, jakým stát určuje tyto náklady a které náklady se při tom berou v úvahu, se pak může v jednotlivých zemích lišit. V některých zemích mohou náklady zahrnovat jen finanční výdaje, v jiných se náklady mohou zaměřit i na politické nebo reputační otázky ratifikace. Současně bohatší země se silným postavením v mezinárodním systému mohou ochotněji ratifikovat smlouvy, protože následně mají možnost využít svého mocenského postavení ke zmírnění případných nežádoucích důsledků ratifikace smlouvy (jejího neplnění) a uniknout tak trestu, pokud by se jej mezinárodní společenství pokusilo uložit.GOODLIFFE, J., HAWKINS, D. G. Explaining Commitment: States and the Convention Against Torture. The Journal of Politics. The University of Chicago Press Journals, Volume 68, Number 2, 2006, s. 353 a 363.⁷⁾

Státy mají tendenci (ne)rozhodovat o ratifikaci i s ohledem na to, aby se vyhnuly potřebným změnám ve vnitrostátní praxi. Experti tvrdí, že státy s méně demokratickými institucemi se budou poměrně ochotně zavazovat k dodržování lidských práv, protože vzhledem k velkým problémům v této oblasti a situaci ve společnosti nepředpokládají, že tyto povinnosti budou reálně prosazovány a mezinárodně kontrolovány. Naopak demokratické státy obecně budou zdrženlivější při zavazování se k mezinárodním smlouvám, jestliže jsou si vědomy nedostatků, protože se chtějí vyhnout nutnosti změny legislativy a poukazování na neplnění právních závazků. Současně svou roli hraje i neochota „odevzdat“ část své suverenity a zodpovídat se mezinárodnímu fóru.HATHAWAY, O. A. Why do countries commit to human rights treaties?​ The Journal of Conflict Resolution, 51​(4), 2007 s. 589. DOI:10.1177/0022002707303046.⁸⁾ Dalším důvodem pak může být přesvědčení státu, že svým občanům již zaručuje vysokou úroveň ochrany lidských práv, a proto není ratifikace nutná.HAFNER-BURTON, E. M., MANSFIELD, E. D., PEVEHOUSE, J. C. W. Human rights institutions, sovereignty costs and democratization.​ British Journal of Political Science, 2015, 45​(1), s. 4. DOI:10.1017/S0007123413000240.⁹⁾ Tento předpoklad však často nemá odraz v realitě, jak bude ukázáno níže.

Výbor OSN pro práva osob se zdravotním postižením

V oblasti kontroly plnění závazků plynoucích z Úmluvy hraje zásadní roli Výbor OSN pro práva osob se zdravotním postižením (dále i jen „Výbor“ či „Výbor OSN“). Byl zřízen na základě čl. 34 Úmluvy a byly mu dány pravomoci v oblasti dohledu nad implementací Úmluvy, poskytování sjednocujících stanovisek prostřednictvím vydávání obecných komentářů k jednotlivým článkům či posuzování zpráv členských států o plnění Úmluvy. Výbor se v současnosti skládá z 18 nezávislých odborníků, kteří jsou voleni na čtyři roky.Introduction to the Committee – Committee on the Rights of Persons with Disabilities. United Nations. Citováno dne 21. 9. 2022. Dostupné online na: https://www.ohchr.org/en/treaty-bodies/crpd/introduction-committee.¹⁰⁾

Ustanovení Opčního protokolu definují pravomoci Výboru, který má podle něj pravomoc přijímat a posuzovat oznámeníAnglicky Individual Communication Procedure.¹¹⁾ ohledně porušení Úmluvy členským státem či kompetenci k zahájení vyšetřovací proceduryAnglicky Inquiry Procedure.¹²⁾ z vlastní iniciativy. Státy se mohou rozhodnout, zda ratifikují oba závazky nebo jen jeden. Celkově se tento protokol skládá z 18 článků spíše procesního charakteru.Celé znění Opčního protokolu v češtině je k dispozici zde: https://www.ochrance.cz/fileadmin/user_upload/CRPD/Umluva-protokol-CJ.pdf.¹³⁾ Oznámení týkající se porušení Úmluvy může podat jak jednotlivec (i člověk s omezenou svéprávností), tak skupiny osob, jako například organizace hájící zájmy lidí se zdravotním postižením. Tuto proceduru lze zahájit až poté, co byly vyčerpány všechny prostředky vnitrostátní ochrany, ledaže by jejich použití bylo zjevně neúčelné.Články 1–2 Opčního protokolu.¹⁴⁾ Výše uvedené podmínky dle názoru autorky poukazují na to, že k samotnému Výboru se dostane pouze malý počet případů – k říjnu 2022 bylo v jeho online databázi zveřejněno celkově pouze 34 případů a ve 21 z nich přijal Výbor stanovisko, tedy shledal porušení Úmluvy.Office of the United Nations High Commissioner for Human Rights. OHCHR Jurisprudence. Citováno dne 14. 8. 2021. Dostupné online na: https://juris.ohchr.org/Search/Results.¹⁵⁾

Samotné řízení o oznámení před Výborem lze svou povahou považovat za kvazisoudní. Je zahájeno písemným oznámením, celý proces pak probíhá i nadále pouze písemně, ústní projednání věci není možné. I přes odlišnosti od řízení před soudem je nezbytné respektovat požadavky, které stanovuje článek 13 Úmluvy – přístup ke spravedlnosti, a v případě potřeby stěžovateli s postižením poskytnout takové procedurální úpravy, aby pro něj bylo řízení přístupné na rovnoprávném základě s ostatními.

Kompetence Výboru OSN pro práva osob se zdravotním postižením dle Opčního protokolu sice nejsou rozsáhlé, neboť nejsou právně závazné, ale i přesto může Výbor na členský stát vyvinout morální a politický tlak a pomoci tak ke změně situace. Opční protokol a v něm zakotvené procedury mohou způsobit, že se o shledaných nedostatcích začne mluvit na mezinárodní půdě i v politických kuloárech, čemuž se členské státy chtějí vyhnout. Právě to může být potřebným katalyzátorem ke změně špatné praxe. Výbor OSN dále slouží jako prostředník v komunikaci mezi státem, oznamovatelem či nevládními organizacemi, které se s řešenými problémy reálně setkávají a mohou pomoci navrhnout vhodné řešení. Přijatá stanoviska Výboru nejsou právně závazná, avšak poskytují vodítka k výkladu a používání jednotlivých článků Úmluvy na konkrétních případech.DELLA FINA, V., CERA, R., PALMISANO, G. (eds). The United Nations Convention on the Rights of Persons with Disabilities: A Commentary. 1st ed. Springer Publishers, 2017. ISBN 978-3-319-43788-0, s. 711.¹⁶⁾

Proč se Česká republika (a jiné státy) zdráhají ratifikovat Opční protokol?

V následující pasáži chce autorka na příkladu České republiky demonstrovat, že státy ratifikují Protokol jen velmi neochotně, a to především z obavy, že se odhalí jejich problémy s nedodržováním Úmluvy na mezinárodní scéně.  Při pohledu do české historie bylo možné vypozorovat podobnou zdrženlivost k legislativní změně Listiny základních práv a svobod. Jednalo se o návrh na doplnění zdravotního postižení jako explicitního důvodu diskriminace do článku 3, což bylo zákonodárci označeno jako nadbytečnéČERMÁK, M. Projevy a formy diskriminace osob se zdravotním postižením. Praha: Národní rada osob se zdravotním postižením ČR, 2012. Citováno dne 20. 3. 2022, s. 18. Dostupné online na: https://svp-vzacnaonemocneni.cz/portal/wp-content/uploads/1-Cermak_Projevy_a_formy_diskriminace_OZP.pdf.¹⁷⁾ a namísto toho byl přijat antidiskriminační zákonZákon č. 198/2009 Sb., o rovném zacházení a o právních prostředcích ochrany před diskriminací a o změně některých zákonů (antidiskriminační zákon), ve znění pozdějších předpisů¹⁸⁾.

Česká republika připojila svůj podpis k Úmluvě o právech osob se zdravotním postižením i k jejímu Opčnímu protokolu hned v první možný den, a to 30. března 2007. Následoval vnitrostátní proces ratifikace.V ČR se jedná o proces předložení návrhu na ratifikaci vládě a její stanovisko, poté o souhlas ratifikací Poslanecké sněmovny ČR, Senátu ČR, podpis prezidenta a zveřejnění ve Sbírce mezinárodních smluv.¹⁹⁾ V případě Úmluvy trval více než dva roky, avšak proběhl bez větších problémů a Úmluva se stala pro Českou republiku závaznou dne 28. října 2009.Úmluva o právech osob se zdravotním postižením byla následně zařazena do Sbírky mezinárodních smluv pod číslem 10/2010 Sb. m. s.²⁰⁾ Zde je vhodné zmínit, že problematiku práv lidí se zdravotním postižením na vládní úrovni zastřešuje Vládní výbor pro zdravotně postižené občany (dále „Vládní výbor“).

Obavy z ratifikace Opčního protokolu poměrně jasně vyjádřila Vláda ČR již v roce 2009 tím, že ji nedoporučila a výslovně to odůvodnila takto: „Ratifikace Opčního protokolu by však otevřela Českou republiku možnosti mezinárodního přezkumu na základě kontrolního mechanismu založeného Opčním protokolem (tj. možnost projednávat individuální nebo skupinové stížnosti Výborem pro práva osob se zdravotním postižením). Vzhledem k novosti Úmluvy a Opčního protokolu a absenci jakýchkoli stanovisek Výboru pro práva osob se zdravotním postižením, jenž byl ustanoven teprve v listopadu 2008, nelze pochopitelně předjímat jeho stanoviska při posuzování vnitrostátní situace z mezinárodního hlediska.“Vládní návrh, kterým se předkládá Parlamentu České republiky k vyslovení souhlasu s ratifikací – Úmluva o právech osob se zdravotním postižením, podepsaná v New Yorku dne 30. března 2007. Citováno dne 21. 3. 2022. Vláda ČR, 2009, s. 4. Dostupné online na: https://www.senat.cz/xqw/webdav/pssenat/original/51539/43806.²¹⁾ Vláda tedy ukázala snahu vyhnout se kritice a vymahatelnosti mezinárodních závazků, včetně možného řešení na mezinárodní půdě. To byl dle názoru autorky nejdůležitější argument proti ratifikaci Opčního protokolu, byť možnosti podat oznámení Výboru jsou velmi omezené, a to především nutností nejdříve podat ústavní stížnost. Tyto obavy potvrzuje i další část předkládací zprávy, když problematiku souhlasu s touto smlouvou uzavírá slovy: „Považuje se za vhodné ratifikovat Opční protokol až v době, kdy již bude zkušenost s výkladem Úmluvy a posuzováním její implementace a aplikace v jednotlivých smluvních státech.“Ibid., s. 5.²²⁾ Toto vyjádření lze považovat pouze za snahu zakrýt pravý důvod neochoty k ratifikaci Opčního protokolu, který byl zmíněný výše.

Závazek ratifikovat Opční protokol do konce roku 2012 byl následně součástí textu Úvodní zprávy ČR pro Výbor pro práva osob se zdravotním postižením, odeslané v roce 2011.Úvodní zpráva České republiky o opatřeních přijatých k plnění závazků podle Úmluvy o právech osob se zdravotním postižením. Citováno dne 22. 3. 2022. 2011, s. 4. Dostupné online na: https://www.mpsv.cz/documents/20142/372805/CRPD_text.pdf/906dc1f8-8301-d043-63e7-02ba4d516c1a.²³⁾ Implementaci Úmluvy má v gesci Ministerstvo práce a sociálních věcí, které ve spolupráci s Vládním výborem v roce 2012 vypracovalo návrh na ratifikaci Opčního protokolu, nicméně při jeho projednávání s dalšími rezorty „byly vzneseny zásadní argumenty pro odložení této ratifikace na pozdější dobu“.Zpráva o plnění opatření Národního plánu vytváření rovných příležitostí pro osoby se zdravotním postižením na období 2010–2014 v roce 2014. Citováno dne 21. 3. 2022. Vláda ČR, 2015. s. 106. Dostupné online na: https://www.vlada.cz/cz/ppov/vvzpo/dokumenty/zprava-o-plneni-opatreni-narodniho-planu-vytvareni-rovnych-prilezitosti-pro-osoby-se-zdravotnim-postizenim-na-obdobi-2010_2014-v-roce-2014-132860/.²⁴⁾ Dle názoru ministerstev stále trvala neznalost a nepředvídatelnost rozhodování Výboru OSN při výkladu Úmluvy a z tohoto důvodu bylo vhodné s ratifikací Opčního protokolu ještě nějakou dobu vyčkat. Tyto argumenty však lze poměrně jednoznačně vnímat jako snahu ukázat „bezzubost“ Úmluvy i Opčního protokolu a zajistit, aby ČR nebyla konfrontována se svými problémy.

Z výše uvedených důvodů se ratifikace neuskutečnila a došlo k vyškrtnutí závazku z Národního plánu vytváření rovných příležitostí pro osoby se zdravotním postižením 2010–2014. Stalo se tak i přes velkou snahu Vládního výboru partnerům vysvětlit, že podání k Výboru OSN je možné až po vyčerpání všech vnitrostátních opravných prostředků. Poměrně překvapivě se bod týkající se ratifikace Opčního protokolu stal součástí Národního plánu 2015–2020Národní plán podpory rovných příležitostí pro osoby se zdravotním postižením 2015–2020. Citováno dne 21. 3. 2022. Vláda ČR, s. 24. Dostupné online na: https://www.databaze-strategie.cz/cz/urad-vlady/strategie/narodni-plan-podpory-rovnych-prilezitosti-pro-ozp-2015-2020?typ=detail#sid2414003.²⁵⁾a ratifikace měla být provedena do konce roku 2016, avšak nebyly k tomu učiněny žádné konkrétní kroky. Zde je třeba si uvědomit, že národní plány připravuje Úřad vlády, jehož zaměstnanci tuto problematiku vidí především z lidskoprávního hlediska. Návrhy na legislativní změny v této oblasti však předkládá Ministerstvo práce a sociálních věcí, které si naopak uvědomuje, že zakotvení těchto požadavků by mohlo vést v budoucnu k potřebě vyvíjet konkrétnější aktivity či nést finanční náklady, a vyšší standard lidskoprávní ochrany pro něj asi není dostatečnou satisfakcí.

V roce 2015 upozornil na potřebu ratifikace Opčního protokolu i samotný Výbor OSN, když se na stav v České republice dotázal v rámci otázek k Úvodní zprávě o plnění závazků plynoucích z Úmluvy. Stát odpověděl v tom smyslu, že dosud pro ratifikaci nebyla dostatečná politická shoda, nebylo zajištěno financování spolupráce s Výborem a bylo rozhodnuto o tom, že se vyčká na zkušenosti s rozhodovací praxí.List of issues in relation to the initial report of the Czech Republic Replies of the Czech Republic to the list of issues. Citováno dne 21. 3. 2022. United Nations, 2015. Dostupné online na: https://digitallibrary.un.org/record/791613.²⁶⁾

Autorka se domnívá, že za neochotou ratifikovat Opční protokol budou i další důvody kromě již zmíněné snahy vyhnout se možné mezinárodní kritice za neplnění závazků plynoucích z Úmluvy. Příčinou může být i nezájem politiků o tuto problematiku nebo jejich obecně negativní postoj ke schválení dalších mezinárodních závazků pro Českou republiku. Toto ostatně potvrzuje i předseda Národní rady osob se zdravotním postižením ČR Václav Krása, který již v roce 2013 uvedl, že ministerstva v čele s Ministerstvem zahraničních věcí se obávají mnoha stížností. Národní rada se však domnívá, že „žádné stovky stížností by (podány) nebyly. Pouze by český stát musel lépe dodržovat jednotlivá ustanovení Úmluvy OSN“KRÁSA, V. Informace č.: 19 -– 2013. Národní rada osob se zdravotním postižením ČR. Vydáno dne 5. 3. 2013. Citováno dne 14. 8. 2021. Dostupné online na: https://nrzp.cz/2013/03/05/informace-c-19-2013/.²⁷⁾.

Úspěch na třetí pokus – ratifikace Opčního protokolu 14 let od jeho podpisu

K předložení návrhu k ratifikaci Opčního protokolu nakonec došlo opět v květnu 2017. Vláda ho následně schválila usnesením, v němž doporučila Parlamentu ČR jeho ratifikaci s doplněním, aby Českou republiku v řízení před Výborem OSN zastupoval vládní zmocněnec pro zastupování České republiky před Evropským soudem pro lidská práva. Vláda taktéž v souvislosti s možným shledáním porušení povinností plynoucích z Úmluvy Českou republikou uložila ministrovi spravedlnosti úkol vytvořit metodiku k určení výše spravedlivého zadostiučinění stěžovatelům na vnitrostátní úrovni, a to nejpozději půl roku po ratifikaci Opčního protokolu.Vládní návrh, kterým se předkládá Parlamentu České republiky k vyslovení souhlasu s ratifikací Opční protokol  k úmluvě Organizace spojených národů o právech osob se zdravotním postižením. Citováno dne 25. 3. 2022. 2017, Vláda ČR, s. 13. Dostupné online na: https://www.senat.cz/xqw/xervlet/pssenat/original/84744/71093/75352.²⁸⁾ Zatímco Senát vyslovil souhlas s ratifikací této mezinárodní smlouvy svým usnesením již dne 11. října 2017, Poslanecká sněmovna ho ve svém volebním období neprojednala, což znamenalo, že bylo nutné tento návrh podat znovu do Parlamentu ČR.Ministerstvo spravedlnosti ČR. Zpráva za rok 2017 o stavu vyřizování stížností podaných proti České republice k mezinárodním orgánům ochrany lidských práv. Citováno dne 25. 3. 2022, s. 27. Dostupné online na: https://www.justice.cz/documents/12681/722987/Zpr%C3%A1va_2017.pdf/6f9f76cb-5010-4d55-af78-dd6b113c0e65.²⁹⁾

Návrh na ratifikaci opětovně předložilo o rok později Ministerstvo práce a sociálních věcí Poslanecké sněmovně dne 13. 12. 2018Sněmovní tisk 356 – Opční protokol k Úmluvě OSN o právech osob se zdravotním postižením. Citováno dne 25. 3. 2022. Parlament ČR, dostupné online na: https://public.psp.cz/sqw/historie.sqw?t=356&o=8.³⁰⁾ a vláda doporučila s návrhem vyslovit souhlasPředkládací zpráva pro Parlament Opční protokol k Úmluvě o právech osob se zdravotním postižením – důvodová zpráva. 2018, citováno dne 25. 3. 2022. Vláda ČR. Dostupné online na: https://public.psp.cz/sqw/text/tiskt.sqw?o=8&ct=356&ct1=0.³¹⁾. První čtení návrhu proběhlo v únoru 2019. Tentokrát se projednávání „zaseklo“ v březnu 2019 kvůli nesouhlasu Petičního výboru Poslanecké sněmovny, když k němu bez odůvodnění neschválil doporučující usnesení. Protože se jedná o garanční výbor, má jeho stanovisko velkou váhu.

Povahu Výboru OSN pro práva osob se zdravotním postižením vysvětlovala plénu Poslanecké sněmovny Helena Válková při projednávání návrhu na ratifikaci: „Tady došlo zřejmě trošku ke zmatení, protože tento výbor je víceméně takovým výborem, který nemá exekutivní pravomoc. Jeho kompetence spočívá v tom, že projedná takové oznámení a pak příslušnému národnímu státu zašle návrh a případně doporučení.“Stenozáznam části projednávání bodu pořadu schůze 312. Čtvrtek 22. dubna 2021. Vládní návrh, kterým se předkládá Parlamentu České republiky k vyslovení souhlasu s ratifikací Opční protokol k Úmluvě Organizace spojených národů o právech osob se zdravotním postižením /sněmovní tisk 356/ – druhé čtení. Citováno dne 25. 3. 2022. Dostupné online na: https://public.psp.cz/eknih/2017ps/stenprot/098schuz/bqbs/b21931201.htm.³²⁾ Současně však zkritizovala jeho pravomoci: „(…) (Výbor) nemá vůbec žádný sankční mechanismus, takže není třeba se obávat. Na druhé straně je to morální apel v případě, že by národní stát, konkrétně v našem případě Česká republika, nedodržela svoje závazky, které jí vyplývají z Úmluvy o právech osob se zdravotním postižením.“Ibidem.³³⁾ Toto vyjádření potvrzuje přesvědčení alespoň některých politiků o tom, že Česká republika v oblasti práv lidí se zdravotním postižením všechny povinnosti plnila již před ratifikací Opčního protokolu, a zároveň to, že pokud by došlo k řízení před Výborem, tak se vlastně „nic nestane“. Dne 22. dubna 2021 v Poslanecké sněmovně nakonec návrh na ratifikaci Opčního protokolu prošel, z přítomných 91 poslanců bylo 84 pro návrh a nikdo nebyl proti.Usnesení č. 1626 Poslanecké sněmovny z 98. schůze ze dne 22. dubna 2021 k vládnímu návrhu, kterým se předkládá Parlamentu České republiky k vyslovení souhlasu s ratifikací Opční protokol k Úmluvě Organizace spojených národů o právech osob se zdravotním postižením /sněmovní tisk 356/ – druhé čtení. Citováno dne 25. 3. 2022. Dostupné online na: https://www.psp.cz/sqw/text/text2.sqw?idd=189077.³⁴⁾

V Senátu ratifikační proces proběhl mnohem rychleji, po projednání ve výborech Senát vyslovil souhlas s návrhem již 27. února 2019.Usnesení Senátu  k vládnímu návrhu, kterým se předkládá Parlamentu České republiky k vyslovení souhlasu s ratifikací Opční protokol k úmluvě Organizace spojených národů o právech osob se zdravotním postižením. Citováno dne 27. 3. 2022. Senát ČR, 2019. Dostupné online na: https://www.senat.cz/xqw/xervlet/pssenat/htmlhled?action=doc&value=90769.³⁵⁾ Projednávání návrhu se účastnila tehdejší ministryně práce a sociálních věcí Jana Maláčová a k Opčnímu protokolu se vyjádřila takto: „Jedná se o významný prostředek mezinárodní kontroly dodržování lidských práv v České republice a ratifikace tohoto protokolu postaví ochranu práv osob se zdravotním postižením na stejnou úroveň jako jiné mezinárodní přezkumy lidských práv.“Stenozáznam – 1. den schůze Senátu – 27. 2. 2019. Vládní návrh, kterým se předkládá Parlamentu České republiky k vyslovení souhlasu s ratifikací Opční protokol k úmluvě Organizace spojených národů o právech osob se zdravotním postižením, tisk č. 19. Citováno dne 25. 3. 2022. Senát ČR, 2019. Dostupné online na: https://www.senat.cz/xqw/xervlet/pssenat/htmlhled?action=doc&value=90733.³⁶⁾ Upozornila i na to, že Opční protokol nestanoví žádnou novou proceduru: „Obdobný systém byl totiž již dříve Českou republikou přijat například u Mezinárodního paktu o občanských a politických právech nebo také u Úmluvy proti mučení nebo u Úmluvy o právech dítěte.“Ibidem.³⁷⁾ Maláčová se také vyjádřila i k povaze stanovisek Výboru: „Je třeba zdůraznit, že stanoviska výboru k těmto stížnostem nejsou formálními soudními rozsudky. Půjde tedy jen o určitá politická doporučení. Jejich plnění však samozřejmě budou mít na mezinárodní úrovni dopad na kredit, pověst České republiky v oblasti lidských práv.“Ibidem.³⁸⁾

Po schválení poslanci a senátory byl návrh postoupen k podpisu prezidentovi ČR v dubnu 2021. Miloš Zeman podepsal ratifikační listinu k Opčnímu protokolu k Úmluvě o právech osob se zdravotním postižením v červenci 2021, Opční protokol nabyl platnosti 23. září 2021. Uveřejněný byl ve Sbírce mezinárodních smluv jako Sdělení Ministerstva zahraničních věcí ČR č. 33/2021 Sb. m. s. Ratifikační proces byl tedy ukončen po 14 letech od jeho podpisu v sídle OSN.

Z jakých důvodů trval legislativní proces tak dlouho? Autorka se domnívá, že šlo o kombinaci již výše zmíněných důvodů včetně nezájmu politiků o tuto problematiku. Nejedná se totiž o zásadní politické téma, které by zákonodárcům vyneslo body v dalších volbách a bylo by ho možné prezentovat jako úspěch a pozitivní změnu pro většinu společnosti.

Při porovnání předkládacích zpráv k ratifikaci Opčního protokolu z let 2017 a 2018 autorka zjistila, že se jedná o dva totožné dokumenty s výjimkou úpravy statistiky počtu případů řešených před Výborem OSN. V obou zprávách je k dispozici výčet stejných oblastí, ve kterých Českou republiku vyzývá k nápravě (například možnost omezení svéprávnosti v občanském zákoníku, který je v rozporu s článkem 12 Úmluvy, či používání mechanických a chemických omezujících prostředků v psychiatrických zařízeních či možnost opatrovníka dát souhlas se sterilizací člověka). V těchto oblastech se vláda vcelku oprávněně bojí jejich řešení před Výborem a navíc přiznává, že nepředpokládá jejich rychlou nápravu: „Již nyní lze konstatovat, že některé z vytýkaných oblastí se v nejbližší době pravděpodobně nedočkají výraznějšího posunu, jenž by mohl být Výborem hodnocen pozitivně. (…) představují potenciální důvody pro podání oznámení proti České republice, jež patrně budou moci být v podstatě automaticky (vzhledem k jejich závažnosti a k jasně formulovaným názorům Výboru) v rámci kontrolního mechanismu označována za oprávněná a ČR tak pravděpodobně bude vystavena mezinárodní kritice za neplnění svých mezinárodně-právních závazků.“Předkládací zpráva pro Parlament Opční protokol k Úmluvě o právech osob se zdravotním postižením – důvodová zpráva. Vláda ČR,  s. 11.³⁹⁾ Na tomto vyjádření je vidět, že vláda si byla vědoma problematických oblastí, ale zároveň to nevnímala jako zásadní problém.

Dále je v textu předkládací zprávy uvedeno, že stát počítá s větším počtem oznámení proti České republice, a uvádí i dle jeho názoru negativní příklad práce neziskového sektoru: „Z dosavadní rozhodovací praxe Evropského soudu pro lidská práva v řízeních proti České republice však lze usuzovat, že Česká republika bude patrně čelit většímu počtu oznámení k Výboru pro práva osob se zdravotním postižením v porovnání s ostatními evropskými státy, které již Opční protokol ratifikovaly. Česká republika je totiž zemí, kterou nevládní organizace MDAC působící v dané oblasti opakovaně využila pro svou strategickou litigaci na mezinárodním poli.“Ibid., s. 14.⁴⁰⁾ Zároveň jsou zde vyjádřeny obavy o finanční zajištění a náklady spojené se spoluprací s Výborem. Zpráva navrhuje sjednotit řešení stížnostních mechanismů v rámci gesce vládního zmocněnce pro zastupování České republiky před Evropským soudem pro lidská práva. Lze však předpokládat, že Českou republiku nečekají velká množství podaných oznámení k Výboru OSN, bude se spíše jednat o jednotky.

Pokud se člověk se zdravotním postižením domnívá, že dochází k porušování jeho práv plynoucích z Úmluvy, může se ještě před případným podáním věci k soudu obrátit na Kancelář veřejného ochránce práv a jeho odbor ochrany práv osob se zdravotním postižením, jenž se touto problematikou zabývá.Veřejný ochránce práv byl v roce 2018 ustanoven nezávislým monitorovacím orgánem pro práva plynoucí z Úmluvy o právech osob se zdravotním postižením a jejich plnění v České republice.⁴¹⁾ V roce 2020 tento odbor řešil 67 podnětů, které poukazovaly na systémové nedostatky. Výroční zpráva se však nijak nezabývá možnostmi, které by mohl nabízet Opční protokol.Výroční zpráva o činnosti za rok 2021. Kancelář veřejného ochránce práv, Brno, 2021 s. 96.⁴²⁾ Současně bylo také veřejnému ochránci práv v roce 2020 podáno 77 stížností s námitkou diskriminace z důvodu zdravotního postižení, což byl nejčastější konkrétně uváděný důvod.Ibid., s. 103.⁴³⁾

Rozbor rozhodovací činnosti Výboru OSN – článek 13 Úmluvy

Autorka na tomto místě považuje za přínosné rozebrat konkrétní příklad rozhodovací činnosti Výboru OSN, a to konkrétně ve vztahu k článku 13 ÚmluvyČlánek 13 Úmluvy. Přístup ke spravedlnosti: 1. Státy,  které  jsou  smluvní  stranou  této  úmluvy,  zajistí  osobám  se  zdravotním postižením  účinný  přístup  ke spravedlnosti  na  rovnoprávném  základě  s ostatními, mimo  jiné  i  prostřednictvím  procedurálních  a  věku  odpovídacích  úprav,  s cílem usnadnit  jim  účinné  plnění  jejich  role  jako  přímých  nebo  nepřímých  účastníků  a svědků při všech soudních řízeních, a to i ve fázi vyšetřování a předběžného řízení. 2. S cílem napomoci zajištění účinného přístupu osob se zdravotním postižením ke spravedlnosti, budou  státy,  které  jsou  smluvní  stranou  této  úmluvy,  podporovat odpovídající  proškolení  osob,  které  pracují  v oblasti  justiční  správy,  včetně pracovníků policie a vězeňské služby.  ⁴⁴⁾, který řeší přístup ke spravedlnosti. Jedná se o zásadní právo, bez něhož nemůže být poskytnuta důležitá právní ochrana všem právům deklarovaným v Úmluvě. Tato agenda byla vybrána k podrobnější analýze také proto, že samotný proces podání a šetření oznámení k Výboru je svou povahou kvazisoudní a měl by probíhat v souladu s článkem 13 Úmluvy. Výbor doposud posuzoval problematiku přístupu ke spravedlnosti v jedenácti případech a v sedmi z nich přijal stanovisko, tedy shledal pochybení.Office of the United Nations High Commissioner for Human Rights. Search of CRPD and Article13. OHCHR Jurisprudence. Citováno dne 23. 10. 2021. Dostupné online na: https://juris.ohchr.org/Search/Results.⁴⁵⁾

Je třeba uvést, že rozhodovací činnost Výboru OSN bude z její podstaty vždy představovat negativní případy neřešení požadavků Úmluvy ve členských státech. V závěrečných doporučeních (zprávě o plnění jednotlivých článků Úmluvy v konkrétní zemi) Výbor vždy k článku 13 uvádí, že je v oblasti přístupu ke spravedlnosti prostor ke zlepšení situace.General comment No. 1 (2014). Article 12: Equal recognition before the law. 19 May 2014, s. 10. Citováno dne 23. 10. 2021. Dostupné online na: https://www.ohchr.org/en/documents/general-comments-and-recommendations/general-comment-no-1-article-12-equal-recognition-1.⁴⁶⁾ K tomuto článku nebyl doposud vydán obecný komentář, avšak ve spolupráci s Výborem vznikly v roce 2020 Mezinárodní zásady a pokyny pro přístup osob se zdravotním postižením ke spravedlnostiInternational Principles and Guidelines on Access to Justice for Persons with Disabilities. Special Rapporteur on the rights of persons with disabilities. Geneva, August 2020. Citováno dne 23. 10. 2021. Dostupné z: https://www.ohchr.org/en/special-procedures/sr-disability/international-principles-and-guidelines-access-justice-persons-disabilities.⁴⁷⁾, které státům nabízí i praktická vodítka, jak přístup účinně zajistit. Autorka je toho názoru, že tyto mezinárodní principy a navazující aktivity jistě pomohou ke zlepšení situace.

Opakem těchto pozitivních kroků je pak nedodržování požadavků článku 13 Úmluvy v případu Beasley proti AustráliiPřípad Beasley v. Australia, communication No. 11/2013, CRPD Committee views adopted on 1 April 2016.⁴⁸⁾. Případ je zajímavý i proto, že řízení bylo vedeno proti zemi s fungující demokracií, a současně proto, že i přes negativní stanovisko Výboru OSN byla totožná problematika poté řešena i v dalším případě. V oznámení Výboru proti Austrálii podaném v roce 2013 se jednalo o případ ženy se sluchovým postižením, která používala ke komunikaci australský znakový jazyk a byla v roce 2012 vyzvána k účasti v soudní porotě. Článek 13 Úmluvy v prvním odstavci stanoví povinnost členského státu zajistit „(…) osobám se zdravotním postižením  účinný  přístup  ke spravedlnosti  na  rovnoprávném  základě  s ostatními, mimo  jiné  i  prostřednictvím  procedurálních  a  věku  odpovídacích  úprav,  s cílem usnadnit  jim  účinné  plnění  jejich  role“. V tomto případě ale soud nebyl ani přes opakované žádosti schopen zajistit potřebnou procesní úpravu – tlumočníka do znakového jazyka, mimo jiné s odůvodněním obav o průběhu jednání poroty, které musí být tajné a důvěrné. Stěžovatelka se proto nakonec i přes svůj nesouhlas členkou poroty nestala. Obrátila se proto na australské soudy a neuspěla, proto podala oznámení Výboru OSN, ve kterém namítala porušení více článků včetně článku 13 Úmluvy – konkrétně, že jí měla být poskytnuta procesní úprava, tedy tlumočník do znakového jazyka.

Zástupci Austrálie namítali, že požadavky článku 13 se nevztahují na účast v soudní porotě, což bylo Výborem vyvráceno s tím, že porota je nedílnou součástí australského soudního systému a možnost v ní zasednout představuje účast v soudním řízení. Výbor dále připomněl, že článek 29 písm. b) Úmluvy požaduje, aby státy aktivně podporovaly prostředí, ve kterém se osoby se zdravotním postižením mohou účinně a plně podílet na veřejném životě, bez diskriminace a na stejném základě jako ostatní, a je proto zapotřebí podporovat jejich možnost účinného zapojení. Je proto třeba věnovat pozornost účasti osob se zdravotním postižením v justičním systému, a to včetně možnosti vykonávat funkci porotce na rovnoprávném základě s ostatními.Bod 8.9 Beasley v. Australia.⁴⁹⁾

Výbor stěžovatelce dne 1. dubna 2016 vyhověl a shledal porušení mimo jiné i článku 13 Úmluvy. Austrálii pak uložil povinnost jednak účinné odškodnění za nemožnost účasti v porotě, jednak umožnit stěžovatelce stát se členkou poroty a poskytnout jí tlumočníka znakového jazyka během celého procesu. Výbor také vyzval stát k novelizaci předmětných zákonů, aby se do budoucna předešlo diskriminaci porotců se zdravotním postižením. Na závěr zdůraznil potřebu vzdělávání zaměstnanců justice v oblasti práv osob se zdravotním postižením.Ibid. Bod 9.⁵⁰⁾ Stanoviska Výboru však nejsou právně závazná, měla by ale působit jako výkladové vodítko pro posuzování podobných případů a stát je následně povinen Výbor informovat o nápravě, tento dokument ale není veřejně přístupný. Stejným způsobem pak posoudil Výbor i skutkově totožný případ Lockrey proti AustráliiPřípad Lockrey v. Australia, communication No.13/2013, CRPD Committee views adopted on 1 April 2016.⁵¹⁾, přičemž stanovisko bylo vydáno 25. dubna 2016.

Negativním příkladem přístupu Austrálie je pak zajisté také rozhodnutí australského soudu v obdobném případě paní Lyonsové, která měla sluchové postižení a také chtěla být porotkyní. Paní Lyonsová sice zvládala odezírat, ale ke komunikaci potřebovala tlumočníka z australské angličtiny, a z tohoto důvodu jí nebylo umožněno stát se součástí poroty. Proto se obrátila na soud a případ dospěl až k Nejvyššímu soudu Austrálie. Vláda v řízení argumentovala tím, že zákon neumožňuje přítomnost tlumočníka v porotní místnosti a soud její argumentaci uznal, když jednomyslně rozhodl, že žalobkyně není způsobilá stát se porotkyní, a proto se nejedná o diskriminaci z důvodu zdravotního postižení.Lyons v. Queensland [2016] HCA 38, 5 Oct 2016, Case Number: B16/2016.⁵²⁾ Tento rozsudek byl vydán 5. října 2016, tedy již po vydání obou stanovisek Výboru, ale jeho závěry jdou naprosto proti nim. Autorka předpokládala, že tento právní nesoulad vyvolá mediální ohlas a větší zájem o problematiku, avšak to se překvapivě nestalo.

K problematice existuje jen pár odborných článků, které navíc nepropojují tyto dva případy.Např. BUDWORTH, B., RYAN, T., BARTELS, L. Reigniting The Lamp:1 The Case For Including People Who Are Blind Or Deaf As Jurors. University of Western Australia Law Review, 2017. Nebo např. IJRC. UN Committee Finds Denial of Accommodation for Jury Duty Discriminatory. International Justice Resource Center. Vydáno dne 3. 5. 2016. Citováno dne 23. 1. 2022. Dostupné online na: https://ijrcenter.org/2016/05/03/un-committee-finds-denial-of-accommodation-for-jury-duty-discriminatory/.⁵³⁾ Každopádně lze říci, že rozhodnutí ve věci paní Lyonsové a nerespektování názoru Výboru je problematické z více důvodů, a to nejen kvůli nenaplnění požadavků Úmluvy. Zaprvé, obecné vyloučení určité skupiny osob z poroty je v rozporu s hlavním úkolem poroty, která má reprezentovat vzorek celého obyvatelstva. Zadruhé, toto rozhodnutí vytváří nebezpečný precedent, který by mohl ospravedlnit vyloučení osob s jiným zdravotním postižením z účasti v porotě. Zatřetí, ukazuje to na nevhodný postoj k lidem s postižením ze strany Austrálie.

A co si z toho může vzít Česká republika i přesto, že nevyužívá institutu soudní poroty? Jistě negativní příklad toho, jak nezacházet s mezinárodními závazky a neignorovat je a dále informaci, že závěrů s konstatováním porušení Úmluvy Výborem je opravdu malé množství, ale pokud nedojde k nápravě stavu, tak se tyto závěry mohou opakovat. Na příkladu Austrálie je však bohužel vidět i to, že se „nic“ nestane, když případné stanovisko Výboru nebude respektovat. Autorka ale věří, že pokud by se něco podobného stalo v České republice, řešené téma by neziskové organizace vynesly více na světlo a tlačily by na změnu, jak se tomu stalo v minulosti například v otázce přístupu dětí romské národnosti ke vzdělání.V případě rozsudku ESLP ve věci D.H proti České republice vydala nezisková organizace Romea dlouhou sérii článků – např: http://www.romea.cz/cz/stitek/rozsudek-d-h, o téma se také dlouhodobě zajímala Liga lidských práv či Centrum pro lidská práva a demokratizaci. Situaci se věnovala také česká pobočka OSN či bývalí veřejní ochránci práv v čele s Annou Šabatovou. ⁵⁴⁾

Závěr

Návrh na ratifikaci Opčního protokolu rozhodně nebyl typickým stranicko-politickým tématem v České republice, a i přesto čelil při schvalování mnohým překážkám. Dle názoru autorky byla hlavním problémem naprostá lhostejnost zákonodárců k této problematice a z toho pramenící chybějící motivace k řešení této otázky. A právě nezájem politiků, ale i veřejnosti je to nejhorší. To, že legislativní proces trval tak dlouho, vysílá jasnou zprávu o tom, jakou mají ve skutečnosti podporu práva lidí se zdravotním postižením a respekt k jejich zájmům v České republice.

Proces ratifikace brzdila také představa zákonodárců o enormním počtu podaných oznámení Výboru proti České republice, s tím spojená administrativní zátěž a také mezinárodní negativní publicita řešených případů. Výbor však bude projednávat oznámení a bude se zabývat podněty pouze ve vážných případech porušování závazků stanovených Úmluvou, pokud budou tyto skutečnosti dostatečně podloženy důvěrnými informacemi a důkazy a zároveň nedojde k dostatečné ochraně práv vnitrostátními soudy. Je jasné, že nějaká oznámení proti České republice budou k Výboru směřovat, ale z každého podání je potřeba se poučit a provést potřebné změny. Úkolem Výboru je především radit členským státům, jak správně aplikovat a interpretovat Úmluvu v konkrétních situacích a co by bylo potřeba zlepšit. Ano, bude se jednat o kritiku, ale nikoli se snahou státu způsobit problém na mezinárodní půdě, ale především pomoci lidem se zdravotním postižením na cestě k rovnoprávnosti.

Podaných oznámení jistě nebude mnoho, protože před tímto krokem je potřeba absolvovat mnoho komplikovaných vnitrostátních řízení, a rozhodně tak nedojde k neúměrné zátěži systému. Pokud se na systém podíváme z druhé stany, možnost obrátit se na Výbor může mít za důsledek i to, že lidé s postižením a nevládní organizace budou více motivováni k řešení koncepčních problémů. Právě příležitost zviditelnit problém na mezinárodním fóru může být někdy tím potřebným popostrčením k nutné změně, o jejíž potřebě se mnohdy na úrovni státu dávno ví.

Ratifikace Opčního protokolu je dalším malým, ale tolik nutným krokem k zajištění nejen právní, ale i faktické rovnosti lidí s postižením s ostatními členy společnosti. Doufejme, že nejen v návaznosti na to dojde i na odhodlání změnit některé další věci v legislativě i v samotné praxi k lepšímu. Úmluva o právech osob se zdravotním postižením, její Opční protokol společně s Výborem OSN pro práva osob se zdravotním postižením dohromady posilují ochranu práv osob se zdravotním postižením nejen na mezinárodní, ale i na národní úrovni. Velmi dalekým cílem pak je, aby tato právní úprava vůbec nemusela existovat a společnost by tyto nerovnosti vyvažovala a odstraňovala sama. Nemožné? Možná, ale proč se nesnažit se pomalu ale přece přibližovat k ideálu? Jedním malým krůčkem na této cestě bylo i prosazení ratifikace Opčního protokolu v České republice.