Duševní způsobilost k výkonu služby (resp. v případě strážníků obecní policie k výkonu práce) je s výše uvedenými bezpečnostními složkami spojena dlouhodobě, např. § 3 odst. 1 písm. d) zákona č. 334/1991 Sb., o služebním poměru policistů zařazených ve Federálním policejním sboru a Sboru hradní policie, ve znění účinném do 31. 12. 1992, vyžadující tělesnou a duševní způsobilost k výkonu služby; § 13 odst. 1 písm. c) zákona č. 13/1993, celní zákon, ve znění účinném do 31. 12. 2006, vyžadující tělesnou a duševní způsobilost k výkonu celní služby;  nebo § 4 zákona č. 553/1991 Sb., o obecní policii, ve znění do 31. 12. 2008, vyžadující tělesnou a duševní způsobilost k výkonu práce, přičemž v žádném z uvedených právních předpisů (ani předpisů provádějících) nebyla nijak blíže vymezena ani co do obsahu, ani způsobu ověřování.

Zásadní změnu přinesl k 1. 1. 2007 zákon č. 361/2003 Sb., o služebním poměru příslušníků bezpečnostních sborů, ve znění pozdějších předpisů (dále jen „zákon o služebním poměru“), v němž byla od počátku jeho účinnosti duševní způsobilost zahrnuta do dvou předpokladů pro výkon služby, a to do zdravotní způsobilosti a osobnostní způsobilosti příslušníka bezpečnostního sboru, přičemž obsah a způsob ověřování těchto způsobilostí byl upraven v prováděcích předpisech – vyhlášce č. 487/2004 Sb., o osobnostní způsobilosti, která je předpokladem pro výkon služby v bezpečnostním sboru (dále jen „vyhláška č. 487/2004 Sb.“), a vyhlášce č. 393/2006 Sb., o zdravotní způsobilosti k 1. 10. 2019, nahrazenou vyhláškou č.  226/2019 Sb., o zdravotní způsobilosti ke službě v bezpečnostních sborech (dále jen „vyhláška č. 226/2019 Sb.“).

Vzápětí byl k 1. 1. 2009 zásadním způsobem novelizován zákon č. 553/1991 Sb., o obecní policii, a do něj nově vloženo ustanovení § 4c upravující předpoklad zdravotní způsobilosti a k jeho provedení prováděcí vyhláška č. 444/2008 Sb., o zdravotní způsobilosti uchazeče o zaměstnání strážníka, čekatele a strážníka obecní policie (dále jen „vyhláška č. 444/2008 Sb.“), obsahující výčet tělesných a duševních vad, nemocí nebo stavů, které vylučují zdravotní způsobilost uchazeče o tato zaměstnání.

Zdravotní způsobilost

Jak již bylo uvedeno, pro výkon služby v bezpečnostním sboru nebo výkon práce strážníka obecní policie je posuzován zdravotní stav v rámci zdravotní způsobilosti, a to vč. duševní způsobilosti (např. absence poruchy osobnosti a chování).

Zdravotní způsobilost posuzuje poskytovatel zdravotních služeb postupem podle § 53 a násl. zákona č. 373/2011 Sb., o specifických zdravotních službách, ve znění pozdějších předpisů (dále jen „zákon o specifických zdravotních službách“), s cílem zjistit, zda vyšetřovaná osoba splňuje požadovanou zdravotní způsobilost v rozsahu stanoveném příslušným prováděcím předpisem. V případě strážníků obecní policie se jedná o již zmíněnou vyhlášku č. 444/2008 Sb., a je-li práce vykonávána se zbraní, tak i v rozsahu stanoveném vyhláškou č. 493/2002 Sb., o posuzování zdravotní způsobilosti k vydání nebo platnosti zbrojního průkazu a o obsahu lékárničky první pomoci provozovatele střelnice, ve znění vyhlášky č. 254/2007 Sb., kterou se mění vyhláška č. 493/2002 Sb., o posuzování zdravotní způsobilosti k vydání nebo platnosti zbrojního průkazu a o obsahu lékárničky první pomoci provozovatele střelnice (dále jen „vyhláška č. 493/2002 Sb.“), neboť strážník (na rozdíl například od policisty, celníka nebo příslušníka vězeňské služby) je v případě výkonu práce se zbraní povinen být držitelem zbrojního průkazu skupiny D [§ 16 odst. 1 písm. d) zákona č. 119/2002 Sb., o střelných zbraních a střelivu (zákon o zbraních), ve znění pozdějších předpisů]. Výsledkem posouzení zdravotní způsobilosti je lékařský posudek o zdravotní způsobilosti nebo o zdravotním stavu vydaný poskytovatelem zdravotních služeb (dále jen „lékařský posudek“). Posuzující lékař si pro vydání posudku o zdravotní způsobilosti může vyžádat jak odborné vyšetření, které provádí lékař s příslušnou specializací, tak i klinicko-psychologické vyšetření, které provádí klinický psycholog (u nemocí, které omezují zdravotní způsobilost, je posuzující lékař povinen takové odborné vyšetření specialisty vyžádat vždy).

Lékařský posudek není správním aktem, neboť sám o sobě nijak nemění právní sféru posuzované osoby a k případnému zásahu do právní sféry posuzované osoby dochází až určitým jednáním další osoby na základě lékařského posudku (např. zaměstnavatelem nebo služebním funkcionářem), proto jej nelze chápat jako rozhodnutí v materiálním slova smyslu, tj. jako akt vrchnostenského orgánu nadaného rozhodovat o právech a povinnostech, ale jako odborné stanovisko.Srov. ŠTEFKO, Martin. Lékařské posudky v pracovním právu. Lékařské posudky poskytovatelů pracovnělékařských služeb a jejich význam pro zajištění bezpečnosti a ochrany zdraví při práci zaměstnanců. Praha: Ústav státu a práva AV ČR, 2020, s. 178.³⁾ Lékařský posudek  podléhá možnosti přezkumu podle § 46 odst. 1 zákona o specifických zdravotních službách, přičemž v rámci přezkumu je dána i pravomoc příslušného správního orgánu, nicméně s ohledem na (již zmíněnou) povahu lékařského posudku není přezkoumatelný v rámci správního soudnictví, neboť jde o určité „dobrozdání“ o stavu posuzované osoby.I přes poněkud zavádějící znění § 47 odst. 4 zákona o specifických zdravotních službách Nejvyšší správní soud v rozhodnutí ze dne 14. 3. 2018, č. j. 1 As 23/2018-15, potvrdil dosavadní judikaturou vytvoření závěr, podle něhož lékařský posudek nepodléhá přezkumu ve správním soudnictví.⁴⁾

Osobnostní způsobilost

Osobnostní způsobilost příslušníků bezpečnostních sborů je vyhodnocována psychologem psychologického pracoviště bezpečnostního sboru s cílem zjistit, zda posuzovaná osoba splňuje osobnostní charakteristiky stanovené vyhláškou č. 487/2004 Sb.

Osobnostní způsobilost strážníka obecní policie je vyhodnocována pouze v případě, že je osobnostní způsobilost stanovena zaměstnavatelem jako požadavek pro výkon práce podle zákona č. 262/2006 Sb., zákoník práce, ve znění pozdějších předpisů, neboť jak bylo již výše uvedeno, předpokladem pro výkon práce strážníka obecní policie je zdravotní způsobilost, tudíž nedochází ke zkoumání osobnostních charakteristik, pokud se duševní poruchy či poruchy chování neprojevují na zdravotním stavu. Ani v případě, že je zdravotní stav posuzován pro potřeby vydání (prodloužení platnosti) zbrojního průkazu podle vyhlášky č. 493/2002 Sb., nejsou psychologické nebo osobnostní testy povinné. Důvodem je podle názoru odborníků fakt, že zákon o zbraních se zásadně zaměřuje na cílené a důkladnější posouzení duševního stavu osob, u nichž potřebu takového posouzení naznačují okolnosti a tím i předchází zahlcení systému poskytování psychologické péče.BARTOŠEK, Jan, BAČKOVSKÁ, Milena. b) Zdravotní způsobilost. In: BARTOŠEK, Jan, BAČKOVSKÁ, Milena. Zbraně a střelivo. 1. vydání. Praha: C. H. Beck, 2021, s. 107.⁵⁾

Závěr psychologa bezpečnostního sboru je obdobné povahy jako lékařský posudek, přičemž i ten podléhá přezkumu podle § 6 vyhlášky č. 487/2004 Sb. a taktéž není samostatně přezkoumatelný v rámci správního soudnictví.

Osobnostní způsobilost v judikatuře správních soudů

Osobnostní způsobilost ve smyslu úpravy zákona o služebním poměru je předmětem bohaté judikatury Nejvyššího správního soudu, proto v další části příspěvku se budu zabývat právě touto judikaturou a jejími závěry, které jsou využitelné i pro obce, které zřídily obecní policii a jako jeden z požadavků pro výkon práce strážníka stanovily osobnostní způsobilost (či takovou možnost zvažují).

Konstatování osobnostní způsobilosti posuzované osoby obecně je výsledkem psychologického vyšetření, neboť psychologické vyšetření postihuje osobnost vyšetřovaného v komplexní šíři, aniž by diagnostikovalo duševní nemoci, na rozdíl od psychiatrického vyšetření, které se týká zdravotního stavu a zaměřuje se na diagnostikování duševních poruch pacientů.Rozsudek Krajského soudu v Hradci Králové ze dne 17. 8. 2020, č. j. 31 Ad 1/2018-79.⁶⁾ Psycholog bezpečnostního sboru není klinickým psychologem a  nevyjadřuje se ke zdravotnímu stavu posuzované osoby, nýbrž hodnotí, zda tato osoba splňuje osobnostní charakteristiky podle vyhlášky o osobnostní způsobilosti, které jsou nezbytným předpokladem pro výkon služby v daném bezpečnostním sboru s ohledem na služební pozici posuzované osoby.Rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 31. 8. 2017, č. j. 1 As 228/2016-41.⁷⁾ Důsledkem tohoto pojetí osobnostní způsobilosti je otázka možnosti nahlédnout do psychologické dokumentace (případně z ní pořídit výpisy a kopie), neboť se zřejmě nejedná o dokumentaci zdravotnickou, do níž lze nahlédnout (činit výpisy a kopie) podle § 65 odst. 1 zákona č. 372/2011 Sb., o zdravotních službách, ve znění pozdějších předpisů. Psychologická dokumentace zároveň není součástí správního spisu, do něhož lze nahlédnout na základě § 174 odst. 1 písm. a) zákona o služebním poměru. Posuzované osobě je tak významným způsobem znemožněno seznámit se s obsahem psychologické dokumentace nad rámec závěru psychologa, který je podle § 4 odst. 7 vyhlášky č. 487/2004 Sb. (resp. § 6 odst. 5 téže vyhlášky) oprávněna obdržet. Výjimku tvoří situace zjišťování osobnostní způsobilosti z důvodu uvedeného v § 2 písm. c) (psychosociální vyzrálost) a d) (odolnost vůči psychické zátěži) vyhlášky č. 487/2004 Sb., v nichž má posuzovaná osoba právo seznámit se s obsahem dokumentace pořízené v souvislosti se zjišťováním její osobnostní způsobilosti a projednat s psychologem obsah této dokumentace, nicméně i v tomto případě se bude jednat o určité omezené seznámení, neboť jeho předmětem není možnost zkopírovat testové metody, související materiály a podklady psychologa, a to z důvodu ochrany metodiky vyvinuté pro potřeby bezpečnostních sborů v zájmu zachování její funkčnostiRozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 25. 7. 2019, č. j. 10 As 75/2019-52.⁸⁾. psychologická dokumentace může být zapůjčena soudnímu znalci nebo znaleckému ústavu, který je vázán povinnou mlčenlivostí podle § 20 zákona č. 254/2019 Sb., o znalcích, znaleckých kancelářích a znaleckých ústavech.Rozsudek Krajského soudu v Praze ze dne 16. 9. 2019, č. j. 45 A 81/2017-66.⁹⁾

Z právních předpisů nelze určit, jakými způsoby (metodami či testy) je osobnostní způsobilost zjišťována. Z judikatury správních soudů lze zjistit, že v konkrétním případě se jednalo o  kombinaci testových metod zahrnující například test stromu, test kresby postavy, nedokončené větyRozsudek Krajského soudu v Praze ze dne 20. 8. 2019, sp. zn. 48 A 91/2016.¹⁰⁾, dále lze zjistit, jaké osobnostní charakteristiky v konkrétních případech již nebyly v rámci požadované osobnostní způsobilosti – jednalo se například o projevy snížené odolnosti vůči zátěži tzv. somatizací, což je jedna z forem psychické obrany, kdy je prožívání emocionálního napětí a stresu nahrazeno tělesným příznakem, který není předstíraný ani záměrně vyvolaný, tato reakce na zvýšenou psychickou zátěž probíhá do značné míry nevědomě a nezávisle na vůli jedinceRozsudek Krajského soudu v Hradci Králové ze dne 17. 8. 2020, č. j. 31 Ad 1/2018-79.¹¹⁾, dále zjištění, že impulzivní jednání je spíše charakterologické než symptomatické, a tedy trvalejší rys osobnosti, v kombinaci s absencí náhledu na své jednání a vyhledávání chyb pouze u druhých,Rozsudek Krajského soudu v Praze ze dne 16. 9. 2019, č. j. 45 A 81/2017-66.¹²⁾ či závěr, že posuzovaný je osobností s neadekvátně zkresleným sebepojetím (obsahujícím prožitky deklasování, sankcí, znemožňování projevit se) a poruchou autoregulace (projevující se potřebou dominance, tendencí narušování hranic) provázenou malou sociální plasticitou s tendencí překračovat přirozenou ochrannou zónu psychiky a přemáhat se až k vyčerpání organismu.Rozsudek Krajského soudu v Praze ze dne 22. 4. 2020, č. j. 51 Ad 1/2020-206.¹³⁾

Je zřejmé, o jak složitý předpoklad k výkonu služby se jedná, a proto jistě není překvapivé, že posuzování osobnostní způsobilosti, odpovědnost služebního funkcionáře za postup vůči posuzované osobě v případě propuštění ze služebního poměru z důvodu pozbytí osobnostní způsobilosti a postupy psychologů (a vedoucích psychologů) psychologických pracovišť bezpečnostních sborů při formulaci závěrů o osobnostní způsobilosti významným způsobem profilovala judikatura správních soudů.

Především je zřejmý důraz na přístup služebního funkcionáře, který je odpovědný za bezpečnostní sbor, resp. příslušníky, jež mu podléhají, a za péči o příslušníky, vč. péče psychologické (§ 77 zákona o služebním poměru). Služební funkcionář musí být schopen vyhodnotit okolnosti a míru závažnosti situace s ohledem na dosavadní průběh služby příslušníka podle jeho služebního hodnocení, resp. průběžného každoročního hodnocení, odměn či kázeňských prohřeškůRozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 21. 6. 2013, č. j. 6 Ads 19/2013-35.¹⁴⁾, neboť není jen pasivním vykonavatelem závěru psychologa bezpečnostního sboru bez jakékoli vlastní odpovědnosti, ale především správním orgánem, v jehož pravomoci je iniciovat psychologické vyšetření příslušníka, jenž zahajuje a vydává rozhodnutí v řízení o propuštění ze služebního poměru, z čehož nepochybně plyne též jeho právo žádat o doplnění vyšetření, resp. o nové vyšetření, vyskytnou-li se např. pochybnosti o správnosti podkladů původní žádosti. I závěr psychologa vydaný ve smyslu § 5 vyhlášky o osobnostní způsobilosti je třeba vnímat jen jako podklad, který může být služebním funkcionářem přezkoumán např. z hlediska jeho vad, nedostatku opory ve spisech, rozporu se spisy, anebo z hlediska vad řízení při zjišťování skutkové podstatyRozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 21. 6. 2013, č. j. 6 Ads 19/2013-35.¹⁵⁾. Závěr psychologa bezpečnostního sboru o osobnostní způsobilosti musí být odůvodněn v rozsahu a kvalitě obdobné jako u znaleckých posudků, musí splňovat požadavek úplnosti a přesvědčivosti a vypořádat se se všemi rozhodujícími skutečnostmi, včetně skutečností uváděných vyšetřovaným příslušníkem bezpečnostního sboruRozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 21. 6. 2013, č. j. 6 Ads 19/2013-35; Rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 1. 4. 2015, č. j. 1 As 47/2015-35; Rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 21. 1. 2016, č. j. 9 As 296/2015-31.¹⁶⁾, neboť je stěžejním podkladem správního rozhodnutí o propuštění ze služebního poměru a odborným závěrem, o němž si správní orgán, resp. soud, nemůže pro nedostatek vlastních odborných znalostí a zkušeností učinit úsudek sám, nicméně soud jej hodnotí jako každý jiný důkaz.Rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 25. 7. 2019, č. j. 10 As 75/2019-52.¹⁷⁾ Důraz na kvalitu závěru psychologa pramení i ze skutečnosti, že vyšetření osobnostní způsobilosti v podstatě nelze zopakovat, neboť není hodnocen zdravotní stav posuzované osoby, nýbrž osobnostní charakteristiky v okamžiku, kdy vznikla pochybnost o osobnostní způsobilosti posuzované osoby.srov. Rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 31. 8. 2017, č. j. 1 As 228/2016-41.¹⁸⁾

Při podrobnějším studiu případů propuštění příslušníka bezpečnostního sboru z důvodu pozbytí osobnostní způsobilosti se lze setkat s otázkou šikany na pracovišti, realizované buď formou šikanózního podnětu k zjišťování osobnostní způsobilosti, nebo šikanou ve vztahu ke službě příslušníka bezpečnostního sboru.  

Nejvyšší správní soud v této souvislosti poukázal na možnost zvýšeného rizika svévole a zneužití institutu zjišťování osobnostní způsobilosti pramenícího ze skutečnosti, že stěžejním podkladem rozhodnutí o propuštění ze služebního poměru je odborné psychologické posouzení, jež se co do výsledku vzpírá standardním možnostem přezkumu ve správním řízení i ve správním soudnictví, navíc psychologa bezpečnostního sboru, jenž má z povahy věci služební, případně pracovní vztah ke služebním funkcionářům bezpečnostního sboru, a dále upozornil, že v této souvislosti je třeba klást zvýšený důraz na to, aby při zjišťování tohoto podkladu služební funkcionář a psychologové bezpečnostního sboru postupovali důsledně.Rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 12. 1. 2017, č. j. 5 As 14/2016-25.¹⁹⁾ Nicméně Nejvyšší správní soud v této souvislosti nakonec uzavřel, že pro soudní přezkum rozhodnutí o propuštění příslušníka bezpečnostního sboru otázky tvrzené šikany nejsou relevantní, neboť na rozhodnutí o propuštění ze služebního poměru by to nemohlo nic změnit, přičemž to nevylučuje, aby otázky tvrzené šikany byly řešeny v jiných řízeních, ať již v eventuálním disciplinárním řízení proti vedoucímu příslušného oddělení, event. v řízení o peněžitých nárocích oběti šikany.Rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 25. 7. 2019, č. j. 10 As 75/2019-52.²⁰⁾ Je tak zřejmé, že před zjišťováním příčin ztráty osobnostní způsobilosti je upřednostňován zájem na plnění úkolů Policie České republiky spojených s významnými pravomocemi, včetně použití střelných zbraní, které nemohou vykonávat osoby k tomu zjevně nezpůsobilé, v krajním případě nebezpečné sobě i svému okolí.

V této souvislosti je zajímavé, že právní úprava procesu zjišťování osobnostní způsobilosti, náležitosti závěru psychologa a jeho přezkum byla k 1. 1. 2013 vyhláškou č. 474/2012 Sb., kterou se mění vyhláška č. 487/2004 Sb., o osobnostní způsobilosti, která je předpokladem pro výkon služby v bezpečnostním sboru, ve znění pozdějších předpisů, podstatně změněna za účelem ochrany práv posuzovaných osob, neboť jak poukázal ombudsman Policie České republiky a Hasičského záchranného sboru České republiky vzniklo důvodné podezření z netransparentního způsobu narušování oprávněných zájmů příslušníků Policie ČR v důsledku nepřezkoumatelnosti postupu psychologů bezpečnostního sboru (včetně přezkumného řízení), z jejichž závěrů tak nelze zjistit, jaké konkrétní oblasti policista nesplňuje a proti čemu se má případně odvolávat. Ombudsman takový postup hodnotil jako vzbuzující oprávněný dojem možného zneužití psychologického zkoumání ve prospěch zadavatele, tedy příslušného služebního funkcionáře zkoumaného policisty.Stanovisko ombudsmana Policie České republiky a Hasičského záchranného sboru České republiky k novele vyhlášky č.487/2004 Sb., o osobnostní způsobilosti, která je předpokladem pro výkon služby v bezpečnostním sboru, nedatováno, citováno dne 31. 8. 2023. Dostupné online na: http://www.mvcr.cz/soubor/novela-vyhlasky-web-pdf.aspx.²¹⁾ V tomto kontextu tedy zřejmě docházelo ze strany služebních funkcionářů ke zneužívání možnosti posouzení osobnostní způsobilosti příslušníka bezpečnostního sboru.

Závěr

Požadavek duševní způsobilosti na potřebné úrovni je historicky spojen s výkonem některých povolání. Jak je zřejmé, právní úprava obecně tenduje k jednoznačnosti vymezení obsahu pojmů, což s ohledem na v minulosti vyžadovanou povšechnou „duševní způsobilost“ bez bližší konkretizace přináší vyšší míru právní jistoty na straně toho, kdo má „duševní způsobilost“ splňovat.

Rozšíření předpokladů pro výkon služby v bezpečnostním sboru o osobnostní způsobilost lze jistě s ohledem na psychickou náročnost výkonu služby v bezpečnostním sboru vnímat jako důvodné, nicméně z předložené judikatury správních soudů je také zřejmé, že jak z hlediska personálního přístupu služebních funkcionářů, tak z hlediska věcné i procesní správnosti řízení ve věci propuštění ze služebního poměru vedeného služebním funkcionářem jeho zavedení přineslo poměrně složitou agendu.

Potenciální zájem obce na požadavku na existenci osobnostních charakteristik obdobných osobnostním charakteristikám příslušníků bezpečnostních sborů je tak pochopitelný, nicméně dle mého názoru je zřejmé, že vytvoření podmínek pro posuzování takového požadavku pro výkon práce bez náležité legislativní opory by pro obec jako zaměstnavatele mohl být složitě splnitelný úkol.