K této redukci přispěly dva momenty, které stály u zrodu tématu tohoto článku. Tím prvním hybným momentem nebylo ani jedno z nosných témat dané konference, nazvané „Výzvy liberální demokracie“, ale spíše dobový kontext, kdy došlo k jeho zveřejnění a oslovení zájemců o účast ze strany organizátorů. Bylo to totiž v době probíhající volební kampaně před volbami do maďarského Národního shromáždění, které se konaly v dubnu 2022. Právě v těchto volbách totiž nemalá část maďarské společnosti, (aspoň navenek se tvářící) sjednocená maďarská opozice (uskupení s názvem Společně pro Maďarsko – Egységben Magyarországért), některá maďarská a značné množství zahraničních médií a zprostředkovaně i významná část odborné veřejnosti spatřovaly „bod zvratu“, opětovnou výzvu pro liberální demokracii, moment návratu k demokratickému vývoji atp., kdy s nástupem opozice k moci začne postupná dekonstrukce více než dekádu trvajícího (ústavně zakotveného) Orbánova konstruktu „neliberální demokracie“ či „neliberálního státu“.Blíže k tomu projev V. Orbána z 26. 7. 2014, dostupný v angličtině. TÓTH, Csaba. Full text of Viktor Orbán´s speech at Baile Tusnad (Tusnádfürdo) of 26 July 2014. Budapestbeacon, publikováno 29. 9. 2014. Dostupné online na: https://budapestbeacon.com/full-text-of-viktor-orbans-speech-at-baile-tusnad-tusnadfurdo-of-26-july-2014/. Podrobněji pak srov. např. RUPNIK, Jacques. Illiberal democracy in East-Central Europe. Esprit, 2017, Vol. 6, s. 69–85.²⁾ O to více pak bylo šokujícím zveřejnění volebních výsledků, kdy vládnoucí strana FIDESZ získala téměř o čtyři sta tisíc hlasů a 2 poslanecké mandáty (135 z celkových 199) více než v roce 2018.Výsledky dostupné na webových stránkách maďarské Národní volební komise – https://vtr.valasztas.hu/ogy2022.³⁾ Následné analýzy výsledků voleb politických komentátorů, politologů či sociologů sice relevantně poukazovaly na některé faktory, které bezesporu ovlivnily tento výsledek.Nejčastěji byly zmiňovány: názorová roztříštěnost opozice a její nevhodně zvolený lídr Peter Márki-Zay, poměrně značný příklon množství původních voličů strany Jobbik ke straně FIDESZ, rozpočtové balíčky a dárky voličům, ekonomická krize a ochranářská reakce vlády v podobě přijetí podpůrných opatření (např. regulace ceny pohonných hmot pro maďarské občany) a v neposlední řadě i válka na Ukrajině a s tím spojená změna volebních témat, které V. Orbán dokázal ve veřejném prostoru využít ve svůj prospěch, kdy prioritou bylo zajištění národní bezpečnosti a ekonomické stability, v kontrastu se snahou opozice se aktivně v zahraniční politice angažovat proti ruské agresi, což nutně musí dle vlády přinést bezpečnostní a ekonomická rizika.⁴⁾ Přesto jeden podstatný faktor zůstával trochu upozaděn – volební systém a jeho účelové změny. Samozřejmě by bylo nesprávným tvrdit, že zůstal zcela bez povšimnutíTím spíše, že jeho podoba byla opakovaně předmětem kritiky v mezinárodním prostředí – viz např. stanoviska Benátské komise při Radě Evropy z 18. 6. 2012, On the Act on the Elections of Members of Parliament of Hungary, No. 662/2012, nebo pozdější z 18. 10. 2021, On the 2020 Amendments to Electoral Legislation, No. 1040/2021, či zprávy z pozorovatelských misí OBSE k parlamentním volbám roku 2018. Podrobněji k tomu v navazujících kapitolách.⁵⁾, nicméně otázkou zůstává, do jaké míry byly dané volby maďarskou veřejností vnímány jako „férové“Za férové a spravedlivé nebyly považovány zástupci pozorovatelské mise OBSE, jak vyplývá z jejich hodnotící zprávy dostupné na https://www.osce.org/odihr/elections/hungary/511441.⁶⁾, a tedy i nadále dodávající legitimitu Orbánovu režimu.

Onen druhý moment, který ovlivnil volbu tématu konferenčního příspěvku a obsah tohoto navazujícího článku, se logický týká vývoje v Polsku. Konkrétně se pojí s odborným zájmem autora o problematiku legislativní tvorby práva a ústavní soudnictví (zde především o otázku přezkumu ústavní konformity legislativního procesu ze strany ústavních soudů).Blíže srov. KOKEŠ, Marian. Temná zákoutí legislativního procesu: příprava vládních návrhů zákonů v ČR. Praha: Leges, 2021.⁷⁾ Z komparativního hlediska představovalo právě Polsko, přesněji judikatura polského Ústavního tribunálu a odborný teoretický výzkum z oblasti teorie zákonodárství a konceptu quality of legislationSrov. např. ZALASIŃSKI, Tomasz. Zasada prawidłowej legislacji w poglądach Trybunału Konstytucyjnego. Warszawa: Wydawnictwo Sejmowe, 2008.⁸⁾, významný inspirační zdroj pro zkoumání daných otázek v našem prostředí. Jak známo s nástupem strany Právo a spravedlnost (PiS) k moci v říjnu 2015 ovšem v Polsku dochází k postupnému, ale razantnímu nabourání základů liberální demokracie a principů právního státu, přičemž za jeden z primárních a efektivních nástrojů od samého počátku slouží podústavní legislativa. Vědomě pak dochází k oslabení či přímo odklonu od zmíněného konceptu, což se zejména v posledních letech ukázalo být zásadním pro prosazování politických cílů a zájmů vlády strany PiS (v čele s bezprecedentními ataky na nezávislost soudní moci), neboť tak činí skrze enormní množství zákonů, dodávajících těmto opatřením punc legality, ačkoliv nejen z obsahového, ale i z hlediska formálního by bylo lze významně pochybovat o jejich ústavnosti.

Oba zmíněné momenty tak mají společného jmenovatele – v obou případech (volby v Maďarsku, zákonodárný proces v Polsku) byly tyto tradiční procedury, úzce propojené s reprezentativní demokracií a principy právního státu (zejména v jeho dimenzi formální), vládnoucí mocí využity, přesněji řečeno zneužity k upevnění moci a zakořeňování neliberální ideologie v ústavním a politickém systému (Maďarsko), resp. k prosazování cílů, partikulárních zájmů a opatření, v mnoha případech negujících ony principy právního státu (Polsko). To vše s cílem, slovy Kim Lane Scheppele, vytvoření kouřové clony legalitySrov. BÁNKUTI, Miklós. HALMAI, Gábor. SCHEPPELE, Kim Lane. Hungary's illiberal turn: disabling the constitution. Journal of Democracy, 2012, Vol. 23, No. 3, s. 138–146.⁹⁾, kterou představují tradiční instituce či procedury reprezentativní (liberální) demokracie, a to primárně za účelem poskytnutí legitimity danému jednání vládnoucí moci. Jak trefně uvádí Steven Levitsky a Daniel ZiblattSrov. LEVITSKY, Steven. ZIBLATT, Daniel. Jak umírá demokracie. Praha: Prostor, 2018, s. 110–111.¹⁰⁾, „eroze (liberální) demokracie probíhá nenápadně, po malých krůčcích. Každý z nich je zdánlivě nevýznamný – nezdá se, že by demokracii mohl ohrozit. Činy vlády, které demokracii podvracejí, se velmi často dějí za fasádou legality: jsou schváleny parlamentem, případně je nejvyšší soud označí za ústavní. Mnohé se tváří, že sledují zcela legitimní – dokonce chvályhodný – veřejný zájem, například bojují proti korupci, pročišťují volby, zvyšují kvalitu demokracie nebo posilují bezpečnost země.“ Obsahem tohoto příspěvku tak bude v kontextu aktuálního dění v Maďarsku a Polsku analyzovat, jakým způsobem byly některé složky oné kouřové clony (či fasády) legality, kterou spoluvytvářejí tradiční instituce, procedury a principy reprezentativní (liberální) demokracie a právního státu, konkrétně volby a zákonodárný proces, ve sledovaných státech účelově zneužity k legalizaci a legitimizaci kroků a opatření tamních vlád vedoucích k erozi liberální demokracie.

1. Výzkumný trend

(Ne)demokratický vývoj v Maďarsku a Polsku za poslední dekádyV Maďarsku je počátek daného vývoje spojován s nástupem V. Orbána k moci v roce 2010, v Polsku pak nástup vlády strany PiS premiérky B. Szydlo v roce 2015. Srov. JAKAB, András. SONNEVEND, Pál. Continuity with deficiencies: The new basic law of Hungary. European Constitutional Law Review, 2013, Vol. 9, No. 1, s. 102–138; či SADURSKI, Wojciech. How democracy dies (in Poland): a case study of anti-constitutional populist backsliding. Revista Forumul Judecatorilor, 2018, No. 1, s. 104.¹¹⁾, které paradoxně ještě koncem 90. let minulého století byly považovány za „vlajkové lodě“ a vzory procesu demokratizace v post-komunistických státech střední a východní EvropyCIANETTI, Licia. DAWSON, James. HANLEY, Seán. Rethinking “democratic backsliding” in Central and Eastern Europe–looking beyond Hungary and Poland. East European Politics, 2018, Vol. 34, No. 3, s. 243–256.¹²⁾, za státy konsolidovanéSrov. LINZ, Juan José. STEPAN, Alfred. Problems of Democratic Transition and Consolidation: Southern Europe, South America, and Post-Communist Europe. Baltimore: Johns Hopkins University Press, 1996; nebo CAROTHERS, Thomas. The end of the transition paradigm. Journal of democracy, 2002, Vol. 13, No. 1, s. 5–21.¹³⁾, mající daleko od turbulentních změn probíhajících v jiných post-totalitních státech (zejména Latinské Ameriky)Srov. EKIERT, Gregorz. KUBIK, Jan. Contentious Politics in New Democracies: East Germany, Hungary, Poland, and Slovakia, 1989–93. World Politics, 1998, Vol. 50, No. 4, s. 547–581. ¹⁴⁾,  byl samozřejmě předmětem odborného zájmu a důkladného výzkumu komparativního ústavního práva či politologie. A přestože nepanuje jednoznačná shoda nad tím, jak tento vývoj nazývat, zda erozí, postupným úpadkem (decay), backslidingem, ústavní revolucí či převzetím nebo přímo zhroucením (breakdown) liberální demokracie, všeobecný konsensus panuje nad způsobem, jakým k němu došlo. Nejednalo se totiž o „náhlou (revoluční) smrt“ demokratického režimu s okamžitým zrozením nového autoritářského režimu (nejčastěji prostřednictvím vojenského puče, k čemuž docházelo zejména v 70. letech minulého století ve státech Latinské Ameriky). Spíše o postupné odumírání (slow death) původně demokraticky zvolené vlády, která se navenek hlásí k principům dělby moci a právního státu, a to především prostřednictvím kumulativních opatření (maskovaných pod nezbytné reformy).Srov. LÜHRMANN, Anna. LINDBERG, Staffan I. A third wave of autocratization is here: what is new about it? Democratization, 2019, Vol. 26, No. 7, s. 1095–1113.¹⁵⁾ Liberální demokracie je tak narušena či překroucena do nedemokratické podoby bez jediného bodu vzplanutí, který by podněcoval přijmout okamžitá nápravná opatření.Srov. DALY, Tom Gerald. Democratic Decay: Conceptualising an Emerging Research Field. Hague Journal on the Rule of Law, 2019, Vol. 11, No. 1, s. 9–36.¹⁶⁾ Jedná se spíše o postupnou, zhoubnou a hlubokou degradaci institucionálních struktur, pravidel a principů liberální (ústavní) demokracie a právního státu, mající za cíl postupné odblokování pojistek a kontrolních mechanismů dělby moci, bránících dlouhodobé uzurpaci moci ze strany aktuální exekutivy.

K obdobnému konstatování o absenci shody lze dospět, pokud se budeme soustředit na snahu ústavněprávní komparatistiky precizně označit a podrobněji konceptualizovat podobu stávajících ústavních a politických systémů v Maďarsku i Polsku. Shoda nepanuje nad jeho označením a konceptualizací. Lze se tak setkat s názvy a koncepty jako autokratický legalismus či FrankensateSrov. SCHEPPELE, Kim Lane. Autocratic legalism. The University of Chicago Law Review, 2018, Vol. 85, No. 2, s. 545–584; nebo SCHEPPELE, Kim Lane. The rule of law and the frankenstate: why governance checklists do not work. Governance, 2013, Vol. 26, No. 4, s. 559–562.¹⁷⁾; abusivní konstitucionalismusSrov. LANDAU, David. Abusive constitutionalism. UCDL Rev., 2013, Vol. 47, s. 189.¹⁸⁾; neliberální demokracieSrov. ZAKARIA, Fareed. The rise of illiberal democracy. Foreign Affairs, 1997, Vol. 76, No. 6, s. 22.¹⁹⁾; hybridní režim.Srov. BOZÓKI, András. HEGEDŰS, Dániel. An externally constrained hybrid regime: Hungary in the European Union. Democratization, 2018, Vol. 25, No. 7, s. 1173–1189.²⁰⁾ Snahu o jakousi syntézu těchto přístupů provádí kupříkladu Tímea Drinóczi a Agnieszka Bień-Kacała při představení konceptu neliberálního konstitucionalismu (illiberal constitutionalism)Srov. DRINÓCZI, Tímea. BIEŃ-KACAŁA, Agnieszka. Illiberal constitutionalism: The case of Hungary and Poland. German Law Journal, 2019, Vol. 20, No. 8, s. 1140–1166. ²¹⁾, který propojuje koncepty neliberální demokracie a konstitucionalismu, přičemž stojí na pomezí mezi liberálním konstitucionalismem a autoritářským režimem. Neliberální konstitucionalismus pojímají jako zvláštní fázi procesu úpadku demokracie nebo odklonu od liberálního konstitucionalismu k autoritářskému režimu. Podle jejich názoru může populistická politická většina postrádající sebekontrolu vyvinout neliberální demokracii a transformovat liberální konstitucionalismus na neliberální, jak se vyvinul v Maďarsku a Polsku). Neliberální konstitucionalismus je považován za způsob fungování veřejné moci, která sice po formální stránce zachovává podobu reprezentativní (ústavní) demokracie, ale jaksi postrádá hodnotové a materiální naplnění, normativní závazek k omezení veřejné moci, i když do jisté míry zůstává v mezích stanovených právem a politikou EU, jakož i mezinárodními minimálními požadavky. Podoba zásadních institucí (parlament, vláda, ústavní soud, soudnictví aj.) i realizace klíčových procedur (volby, zákonodárství, přezkum ústavnosti, ochrana základních práv aj.) zůstávají toliko v rovině formální, převažující nad jejich původním účelem a věcnou podstatou. V systémovém nastavení neliberálního konstitucionalismu všechny prvky ústavní demokracie, jako je princip reprezentativní demokracie, právní stát a lidská práva, jsou stále pozorovatelné, ale jejich celistvost je postupně nabourávána. V důsledku toho neliberální konstitucionalismus zahrnuje neliberální demokracii, neliberální zákonnost (neliberalizovaný právní stát) a neliberalizovanou ochranu lidských práv.Tamtéž, s. 1142.²²⁾ Neliberální konstitucionalismus tak není opakem liberálního konstitucionalismu, ale naopak stavem, ve kterém vládnoucí politická moc relativizuje právní stát, demokracii a lidská práva v politicky citlivých případech; konstitucionalizuje populistický nacionalismus; a využívá politiky identity, nového patriotismu, klientelismu a státem kontrolované korupce.

Jak samy autorky přiznávají, nejedná se o všeobecně přijímaný koncept. Poněkud diskutabilní se mi jeví jejich směšování pojmů (liberální) reprezentativní demokracie a (liberální) ústavní demokracie, neboť koncept ústavního (právního) státu či ústavní (liberální) demokracie jako normativní koncept představuje spíše navazující vývojové stádium, nikoliv zaměnitelný koncept s reprezentativní demokracií.Blíže k tomu srov. WAGNEROVÁ, Eliška. Koncept právního státu. In POSPÍŠIL, Ivo. WAGNEROVÁ, Eliška (eds.). Vladimír Klokočka liber amicorum. In memoriam emeritního soudce Ústavního soudu. Praha: Linde, 2009, s. 235–250.²³⁾ Dle názoru Jamese TullyhoSrov. TULLY, James. The unfreedom of the moderns in comparison to their ideals of constitutional democracy. The Modern Law Review, 2002, Vol. 65, No. 2, s. 204–228.²⁴⁾ v sobě totiž pokouší propojit dva abstraktní principy: konstitucionalismus (či rule of law) a demokracie (suverenity lidu, reprezentace). Každý politický systém, který chce být ústavní demokracií, se musí pokoušet smířit požadavky demokracie a konstitucionalismu. Musí na jedné straně vytvořit fungující vládu, přičemž právo účasti na vládnutí je znakem lidské důstojnosti. Na druhou stranu musí být občanům zajištěna určitá sféra soukromí, autonomie a bezpečí v rámci vlády práva. Stejně tak Jan KyselaSrov. KYSELA, Jan. Ústava mezi právem a politikou. Úvod do ústavní teorie. Praha: Leges, 2014, s. 252.²⁵⁾ poukazuje na vzájemnou kontrapozici demokratického konstitucionalismu a konstitucionalismu liberálního (kupříkladu v díle Iana Shapira), kdy „posledně jmenovaný demokracii omezuje, ten předchozí se jí snaží přimět k účinnějšímu fungování“.

Přesto považuji pro nás za významné ono zdůraznění vzájemného napětí mezi liberálním konstitucionalismem a (neliberální) reprezentativní demokracií, ovlivněné nacionalistickým populismem, jak Drinóczi a Bień-Kacała v konceptu neliberálního konstitucionalismu činí. V případě demokracie a konstitucionalismu totiž nelze hovořit o jednoznačné shodě a symbióze.Z propojení a vzájemné symbióze obou konceptů pak vychází koncept ideální ústavní demokracie. Srov. MURPHY, Walter F. FLEMING, James. BARBER, Sotirios A. MACEDO, Stephen. American Constitutional Interpretation. New York: Foundation Press, s. 61–64. ²⁶⁾ Jak výstižně podotýká Jiří Baroš, „zásadní rozdíl mezi konstitucionalisty a demokraty je v tom, v co vkládají své naděje: buď v proces, skrze který by se měla vyjádřit vůle lidu, anebo v omezení výkonu vlády lidu“Srov. BAROŠ, Jiří. Mezi lidskými právy a suverenitou – koncepty politické filosofie a jejich aplikace v realitě České republiky. Dizertační práce, Brno: FSS MU, 2013, s. 78–79. Blíže k tomu pak MURPHY, Walter F. Constitutional democracy: creating and maintaining a just political order. Baltimore: The Johns Hopkins University Press, 2007, s. 7–14.²⁷⁾. Uvedené rozdíly pak konkretizuje na jednotlivých otázkách dotýkajících se systému vlády. Jakákoliv demokratická země stojí vždy před rozhodnutím, zda se spokojí s důrazem na otevřené politické procesy (diskuse a debaty) a svobodnou volbu (reprezentativní demokracie), či zda přijme substantivní omezení těchto voleb, jelikož existují hodnoty, o kterých se prostě nediskutuje (ústavní demokracie). Zatímco konstitucionalismu je vlastní systém brzd a protiváh, neboť politické principy by podle něj měly strukturovat a omezovat diskreci reprezentativních institucí, demokraté plédují za neomezenou autoritu lidí si vládnout, které musí ustoupit jakýkoliv psaný dokument. Systém brzd a protiváh může ochromit vládu, zabránit tvorbě koherentních veřejných politik a narušit tak v konečném důsledku právo lidu na kolektivní vládnutí. Uvedené závěry nicméně neplatí obecně, kupříkladu umírnění demokraté akceptují omezenou svrchovanost volených reprezentantů lidu, projevující se v explicitních, ústavně zakotvených příkazech.

 Institucí hlídající dodržování nároků plynoucích z principu ústavního státu (ústavní demokracii jako takovou) je především ústavní soudnictví, přičemž za nejdůležitější nástroj bývá považována jeho kompetence kontroly ústavnosti zákonných norem, a to jak z pohledu formálního, tak materiálního. Jak zdůrazňuje Pavel Holländer, „v demokratickém právním státě kompetence prvotní normotvorby (čili suverenita) není soustředěna pouze v rukou zákonodárce, což umožňuje judiciální moci do ní ingerovat zejména formou ústavního soudnictví, a dále, jako ultima ratio, je spjata s otevřenou možností přímého mocenského rozhodování (zásahu) suveréna, tj. lidu, a to buď formou přímého rozhodování, anebo formou občanské neposlušnosti“Srov. HOLLÄNDER, Pavel. Filosofie práva. Plzeň: Nakladatelství a vydavatelství Aleš Čeněk, 2012, s. 121.²⁸⁾. Není proto nikterak nahodilým jevem, že jak v Maďarsku, tak i v Polsku byly tamní ústavní soudy prvními institucemi, které čelily záměrnému ataku ze strany vládnoucí moci. Zatímco v Maďarsku se jednalo o otevřený atak na pravomoci Ústavního soudu, s cílem omezení jeho významného postavení v maďarském ústavním a politickém systému, v Polsku byla přeci jen taktika vládnoucí moci poněkud odlišná. Zde se jednalo spíše o „kolonizaci“ polského Ústavního tribunálu ze strany vládnoucí moci, kdy při formálním zachování jeho pravomocí bylo dosaženo přímého vlivu na způsob jeho rozhodování prostřednictvím obsazení spřátelenými osobami.Blíže k tomu srov. KOVALČÍK, Michal. The instrumental abuse of constitutional courts: how populists can use constitutional courts against the opposition. The International Journal of Human Rights, 2022, Vol. 26, No. 7, s. 1160–1180.²⁹⁾

2. Stručná charakteristika maďarské a polské cesty k neliberální demokracii

Vedle naznačených terminologických a koncepčních neshod v ústavněprávní teorii či politologii, absentuje i konsenzus nad tím, do jaké míry lze mezi vývoj a stávající podobu systémů v Maďarsku a Polsku dávat pomyslné rovnítko. Přesto jsou činěny pokusy vymezit společné charakteristické rysy (vzorce chování, souhrn opatření) těchto systémů. Kupříkladu Dieter GrimmSrov. GRIMM, Dieter. How can a democratic constitution survive an autocratic majority? Verfassungsblog: On Matters Constitutional, publikováno 13. 12. 2018. Dostupné online na: https://verfassungsblog.de/how-can-a-democratic-constitution-survive-an-autocratic-majority/.³⁰⁾ je definuje takto: a) opozice zbavena svých práv, omezena ve své činnosti, finančně omezena;‎ b) ‎ústavní soud plnýloajálních soudců a omezující výkon své funkce;‎ c) sdělovací prostředky, pokud jsou organizovány podle veřejného práva, ovládané vládou, soukromé sdělovací prostředky brzděné a zastrašované. Tato snaha o generalizaci nicméně dle mého názoru nutně vede ke zjednodušujícímu pohledu či relativizaci některých podstatných aspektů. Tento nedostatek se mi jeví patrný i ve zmíněném konceptu neliberálního konstitucionalismu. Proponentky tohoto konceptu, Drinóczi a Bień-Kacała, právě ve snaze nalézt co nejvíce paralel a průsečíků ve vývoji a shodných rysů systémů obou sledovaných států, dle mého názoru poněkud relativizují význam existence odlišných prvků zakomponovaných v dílčích ústavních systémech sledovaných států, když zdůrazňují, že pokud politici používají podobné politické prostředky k dosažení stejného cíle, kterým je vybudování neliberálního konstitucionalismu založeného na silném a efektivním státě řízeném populistickým vůdcem, který zároveň řídí homogenní národ, rozdíly pramenící ze současné podoby ústavního a politického systému nemají velkou relevanci.Srov. DRINÓCZI. BIEŃ-KACAŁA. Illiberal constitutionalism…, s. 1143.³¹⁾ S tímto hodnocením nelze úplně souhlasit. Právě existence těchto specifických rozdílů dle mého názoru ovlivňuje i taktiku a způsob jednání a volbu nástrojů a opatření přijatých jednotlivými vládami, byť jejich cíl a motiv může být velmi podobný.

Pro obsah tohoto příspěvku považuji za klíčové tyto odlišné prvky v ústavním designu obou států: rigidita ústavy; (ne)existence druhé komory parlamentu a volební systém. Uvedené prvky jednak spolu vzájemně do určité míry korelují, jednak každý z nich samostatně ve větší či menší míře ovlivňuje taktiku a způsob jednání a volbu nástrojů a opatření přijatých jednotlivými vládami k dosažení cíle v podobě transformace ústavního systému, resp. změny způsobu fungování politického systému. Prvně jmenovaný prvek poukazuje na kvalifikovanou proceduru (jak z hlediska participujících institucí, tak z hlediska hlasovacích většin) nezbytnou pro přijetí změny ústavy.Srov. KYSELA. Ústava mezi právem a politikou…, s. 214³²⁾ Zatímco změna polské Ústavy z roku 1997 dle čl. 235 v zásadě vyžaduje obdobnou proceduru jako v českém případě, kdy návrh ústavního zákona měnícího ústavu vyžaduje přijetí dolní komorou polského Parlamentu (Sejm) nejméně dvoutřetinovou většinou hlasů za přítomnosti alespoň poloviny celkového počtu poslanců, a současně schválení Senátem nadpoloviční většinou hlasů za přítomnosti alespoň poloviny z celkového počtu senátorů, v maďarském případě je procedura ústavní změny více flexibilnější. Nepochybně je to dáno již absencí druhé komory maďarského parlamentu, která by zde vystupovala jako pojistka proti účelovým ústavním změnám (jako je tomu u nás či v Polsku). Ke schválení změny dřívější maďarské Ústavy z roku 1949 (významně pozměněné v roce 1989) tak postačovala kvalifikovaná dvoutřetinová ústavní většina poslanců maďarského Národního shromáždění.Nutno dodat, že k zakotvení tohoto mechanismu došlo v důsledku změny ústavy přijaté v roce 1995.³³⁾ Již všeobecně známým faktem je, že mimo jiné právě tato flexibilita dřívější maďarské ústavy umožnila Orbánově vládě a straně FIDESZ po parlamentních volbách, konaných v dubnu 2010, kde získala onu potřebnou dvoutřetinovou většinu poslancůKoalice FIDESZ s křesťansko demokratickou stranou KDNP získala 262 z celkového počtu 386 mandátů, při zisku 2 706 792 hlasů (52,93 %).³⁴⁾, následně (a velmi překotněZa období od července 2010 do prosince 2011 vládnoucí většina prosadila celkem 14 ústavních změn, včetně přijetí zmíněné nové Ústavy z dubna 2011. Ostatně ta byla v následujících patnácti měsících novelizována čtyřikrát (!). ³⁵⁾) díky dvoutřetinové ústavní dominanci přeměnit podobu dosavadního ústavního systému k obrazu svému, s vyústěním v přijetí nové maďarské ústavy o rok později, v dubnu 2011. Polské vlády vedené stranou PiS nikdy této kvalifikované ústavní většiny nedosáhly.

Na tyto odlišnosti ostatně upozorňuje kupříkladu Wojciech Sadurski,Srov. SADURSKI, Wojciech. Poland's constitutional breakdown. Oxford: Oxford University Press, 2019; shodně viz také DALY, Tom Gerald. Breaking Down the Meaning of Constitutional Breakdown. In BELAVUSAU, Uladzislau. GLISZCZYŃSKA-GRABIAS, Aleksandra (eds.). Constitutionalism Under Stress: Essays in Honour of Wojciech Sadurski. Oxford: Oxford University Press, 2020, s. 205–220.³⁶⁾ který sice rovněž poukazuje na zřetelné podobnosti polského a maďarského vývoje, přesto současně zdůrazňuje specifické okolnosti polské situace. Jednou z nich je, že vlády PiS k transformaci podoby, resp. způsobu fungování dosavadního ústavního a politického systému musely využít jiných nástrojů a opatření, neboť maďarská cesta prostřednictvím přijetí formálních změn ústavy (a dokonce nové ústavy) nebyla myslitelná kvůli nedosažení potřebné kvalifikované ústavní většiny v obou komorách polského Parlamentu. Při hodnocení taktiky a způsobu jednání vlád PiS pak Sadurski implicitně poukazuje na význam onoho druhého z prvků, jejichž existence zásadním způsobem podmiňují nezbytnost rozlišování sledovaných případů Maďarska a Polska, a to je (ne)existence horní komory parlamentu.  Přestože tento byl zmíněn již ve spojitosti s otázkou rigidity/flexibility změny ústav těchto států, v případě Polska sehrává velmi významnou roli i samostatně. Sadurski totiž poukazuje na skutečnost, že vlády PiS musely svého cíle dosáhnout pomocí alternativních prostředků, a to zejména skrze ohromující množství podústavní legislativy (za současného oslabení funkce Ústavního tribunálu coby strážce ústavnosti v rámci pravomoci k přezkumu jejich ústavní konformity). Polský Senát, participující na legislativní tvorbě práva tak nutně vždy představoval méně či více obtížnou překážku k realizaci těchto opatření. Tomuto tématu se budeme podrobněji věnovat v navazujících kapitolách s výchozí tezí: zatímco v Maďarsku Orbánova vláda otevřeně (byť nikoliv nutně za podpory většiny společnosti) spustila a provedla „maďarskou ústavní revoluci“Blíže srov. SCHEPPELE, Kim Lane. Understanding Hungary’s constitutional revolution. In VON BOGDANDY, Armin. SONNEVEND, Pál (eds.). Constitutional crisis in the European constitutional area: theory, law and politics in Hungary and Romania. Bloomsbury Publishing, 2015, s. 124–137.³⁷⁾ s vyústěním v přijetí nové maďarské Ústavy z roku 2011, silně prosazující nacionalistické a konzervativní hodnoty „nového“ maďarského národa; polské vlády PiS (v čele s nijak formalizovaným, ale fakticky silným mocenským postavením jejího šéfa Jarosława Kaczyńského) k provedení své vlastní ústavní revoluce (snaha docílit „Budapešti ve Varšavě“) musely přistoupit za formálně nezměněné podoby ústavního designu, a tedy použít nástroje, které se alespoň formálně tvářily jako ústavně konformní, byť obsahově a fakticky jej významně transformujícíBlíže k tomu srov. ALBERT, Richard. How unwritten constitutional norms change written constitutions. Dublin ULJ, 2015, Vol. 38, No. 2, s. 387.³⁸⁾ do podoby neliberální demokracie.Podrobněji viz kapitola 4.³⁹⁾

Za další, s výše uvedeným související a dle Sadurskiho nejdůležitější specifický rys polského případu, lze považovat frenetické tempo vládních aktivit PiS (od nástupu k moci po říjnových parlamentních volbách v roce 2015) směrem k ústavní transformaci, které jej odlišují od maďarského případu (od roku 2010). Je nasnadě dovodit, že toto frenetické tempo bylo nezbytné s ohledem na křehkost dominantního postavení vládnoucí PiS v důsledku nemožnosti dosáhnout dlouhodobého zakonzervování podoby ústavního a politického systému (kvůli absenci ústavní většiny) jako tomu bylo v Maďarsku. Zde konzervaci moci mimo jiné umožnila zásadní změna volebního systému ve volbách do Národního shromáždění, přijatá v prosinci 2011Podrobněji viz kapitola 3.⁴⁰⁾, otevřeně favorizující silná politická uskupení, což je tedy další podstatný odlišující prvek sledovaných států, neboť v Polsku k takové změně nedošlo. Nadto k získání dominantního postavení je zde potřeba i ovládnutí horní komory parlamentu, byť v Polsku je do určité míry funkčnost této ústavní pojistky rovněž oslabena stávající podobou volebních pravidel. Volby do Sejmu i Senátu se totiž konají v jednom termínu, a přestože jsou použity odlišné volební systémy (poměrný a většinový), Senát je volen rovněž jako celek, tudíž většinový volební systém stěží zabrání aktuální dominanci daného politického subjektu v obou komorách parlamentu.V novodobé historii po roce 1989 tomu bylo až ve stávajícím volebním období (2019–) poprvé, kdy vládnoucí většina neovládá současně obě komory polského parlamentu.⁴¹⁾

S ohledem na výše řečené lze dospět k závěru, že maďarský způsob byl více formální, založený na ústavních opatřeních, jako je přijetí a změny ústavy, které byly otevřeně abusivní; polský způsob využívá spíše neformální nástroje transformace, více méně skryté porušování a nerespektování ústavních pravidel, zejména v souvislosti s ústavním tribunálem a justicí. Maďarský systém je ve skutečnosti založen na neliberální Ústavě z roku 2011, zatímco polský systém je založen na delegitimizaci stále závazné Ústavy z roku 1997, přičemž zde sledujeme transformaci podoby ústavního systému prostřednictvím běžných zákonů za pasivního přihlížení Ústavního tribunálu, vše zahaleno v kouřové cloně legality, přesněji řečeno formální ústavní konformity. Oba způsoby nicméně shodně vedou k postupnému (různě rychlému) odklonu od institucionálního rámce, kontrolních mechanismů a principů liberální demokracie a právního státu směrem k demokracii neliberální. Alarmujícím (možná až příliš pesimistickým) budiž konstatování citovaných Drinóczi a Bień-KacałyDRINÓCZI. BIEŃ-KACAŁA. Illiberal constitutionalism…, s. 1154.⁴²⁾, vycházejícím z výsledků výzkumů veřejného mínění, že obyvatelstvo příliš nezpochybňuje ústavní změny v Maďarsku nebo Polsku. Zdá se, že existuje nová společenská smlouva – neliberálně ústavní v Maďarsku a protiústavní v Polsku – mezi politickými vůdci a voliči, která dosud nebyla zpochybněna ve volbách, ani závažnější a vlivnější lidovou nespokojeností. Obyvatelstvo zjevně stále podporuje režim, který zase dává lidu, co chce: stabilitu a pocit sounáležitosti a národní identity, bez ohledu na to, jak klamné a iluzorní jsou.

Pokud jde o závěrečnou charakteristiku podoby systémů obou sledovaných států, v případě Polska se dle Sadurskiho jedná o projev „protiústavního populistického backslidingu“, který v sobě spojuje tři prvky. „Protiústavnost“ označující razantní odklon od formálně zakotvených ústavních principů dělby moci a právního státu, opakující porušování materiální podstaty ústavy a zamlžující hranice toho, co se považuje za porušení, doprovázené přenosem moci do rukou exekutivy, případně do nijak formalizovaného, nicméně fakticky velmi silného mocenského centra (stojícího mimo a nad formální mocenské struktury) v podobě vedení strany PiS v čele s Kaczyńským. Adjektivum „populistický“ poukazuje na transformativní sílu populistických sil a na způsob výkonu a organizace politické moci, který se v Polsku přibližuje autoritářskému výkonu moci kvůli propojení s obvyklým populistickým repertoárem (nacionalismus, plebiscitární styl politiky, xenofobie, přetváření veřejného diskurzu a mediálního prostředí, používání dezinformací či záměrné hypertrofie různých hrozeb aktuální vládnoucí moci atp.) s demontáží institucionálních mechanismů, které jsou pro politickou demokracii zásadní. „Backsliding“ pak zachycuje jistou dočasnost a vystihuje trajektorii vývoje polského systému od dosažení vysoké úrovně liberálně demokratického vývoje na přelomu tisíciletí směrem k neliberální demokracii nyní, přičemž zdůrazňuje, že se nejedná o „nahodilý“ proces, ani o prostý návrat ke statu quo před rokem 1989.

Maďarský systém definuje kupříkladu András BozókiBOZÓKI, András. Broken democracy, predatory state, and nationalist populism. In KRASZTEV, Péter. VAN TIL, Jon (eds.). The Hungarian patient: Social opposition to an illiberal democracy. Central European University Press, 2015, s. 3–36.⁴³⁾ na základě pěti pilířů, na nichž je vystavěna politika Orbánovy vlády: 1) vytvoření centrální arény moci, coby systému založeného na monopolizaci nejdůležitějších prvků politické moci, které jsou mezi sebou silně propojeny prostřednictvím osobních sítí a ekonomických vazeb; 2) rétorika národní pospolitosti a stvoření nové identity maďarského národa, kdy centrální mocenskou arénu by podle Bozókiho měla zaplnit politicky homogenizovaná kultura národního společenství, která je do značné míry definována na základě etnického původu; 3) výměna mocenských elit, která měla za cíl eliminovat konkurenci a sílu opozice proti přechodu k neliberální demokracii, odstraněním plurality politické soutěže (prostřednictvím úpravy volebních zákonů); 4) změna praxe mocenské politiky se silnou populistickou rétorikou, a (5) víra v revoluční okolnosti. „Orbán nepotřebuje ekonomické, kulturní a politické alternativy; usiluje o vytvoření vlastního jednotného systému hodnot ztotožněného s národním zájmem – lidovou demokracii. Kde však neexistují žádné alternativy, není místo ani pro liberální demokracii.“

3. Elektorální autokracie v Maďarsku

Za jedno z klíčových opatření Orbánovy vlády, skrze které si, zdá se, dokázala zakonzervovat mocenské postavení na dlouhé období dopředu, je třeba považovat účelové úpravy volebního systému. Jak trefně poznamenávají citovaní Levitsky a Ziblatt, „pro lepší pochopení způsobu, jímž volení autokrati nenápadně podminovávají instituce, se hodí srovnání s fotbalovým zápasem. Aby si nastupující autoritáři upevnili moc, musejí získat na svou stranu rozhodčí, vytlačit ze hřiště alespoň některé soupeřovy hvězdy a přepsat pravidla hry tak, aby jim vždy přinášela výhodu, takže jejich oponenti budou mít pocit, že musejí útočit do kopce.“LEVITSKY. ZIBLATT. Jak umírá demokracie…, s. 111.⁴⁴⁾ Mám však za to, že tomuto aspektu (v porovnání s jinými) není ve výzkumu věnována dostatečná pozornost. „Když jde o Polsko a Maďarsko, všichni mluví o soudnictví, o nezávislosti soudů, o právním státu. Ale málokdo mluví o parlamentech a volbách. Přesto jsou jádrem našich demokracií. A nejsou o nic méně ohroženy. Co může na první pohled znít technicky, jsou překvapivě účinné nástroje v rukou autokratů. Právě těmito nástroji vlády obou zemí nastavily kurz k ‚demokracii', která prospívá především vládnoucím stranám a podkopává politickou pluralitu.“VON NOTZ, Anna. How to Abolish Democracy: Electoral System, Party Regulation and Opposition Rights in Hungary and Poland. Verfassungsblog: On Matters Constitutional, publikováno 10. 12. 2018. Dostupné online na: https://verfassungsblog.de/how-to-abolish-democracy-electoral-system-party-regulation-and-opposition-rights-in-hungary-and-poland/. ⁴⁵⁾ Přestože Václav BělohradskýBĚLOHRADSKÝ, Václav. Esej Václava Bělohradského: O provozních pravidlech moci. Nad knihou Jana Kysely Dělba moci v kontextu věčného hledání dobré vlády. Novinky, publikováno 18. 11. 2020. Dostupné online na: https://www.novinky.cz/clanek/kultura-salon-esej-vaclava-belohradskeho-o-provoznich-pravidlech-moci-nad-knihou-jana-kysely-delba-moci-v-kontextu-vecneho-hledani-dobre-vlady-40342030#utm_source=www.seznam.cz&utm_medium=sekce-z-internetu.⁴⁶⁾ poukazuje na „pokles legitimizační energie svobodných voleb“, kdy zvolené většiny jsou slepence nálad a resentimentů, které významná část národa (nikoliv jen ta část poražených, ale zejména těch nezúčastněných) vnímá jako nelegitimní, toto tvrzení zdá se není úplně platné pro stávající systémy v Maďarsku a Polsku. Jak již bylo zmíněno, jedním z jejich charakteristických rysů je používání populistického plebiscitárního stylu politiky s cílem nalezení lidové podpory a zajištění legitimity jednotlivých vládních opatření či celkové ústavní transformace. Volby pak v tomto ohledu představují základní a klíčový mechanismus, sloužící k upevnění moci, neboť představují jak „lidový plebiscit“ o míře spokojenosti s dosavadním působením vládnoucí moci, tak současně prostředek jednak dodatečné legitimizace již přijatých opatření, jednak pomyslné dobrozdání k přijetí dalších opatření v nastávajícím volebním období. Ona legitimizační energie voleb je tudíž vědomě vyžadována a účelově podporována. Zatímco však v Polsku toto vnímání voleb jako zneužitelného prostředku k zakonzervování stávající moci zůstalo spíše upozaděno, neboť k zásadní účelové volební reformě dosud nedošlo, v případě Maďarska platí opak. Dokonce do takové míry, že politologický výzkum hovoří o stranickém systému charakterizovaném jako elektorální autokracie (electoral autocracy), coby specifické verze autoritářského režimu. Andreas SchedlerSrov. SCHEDLER, Andreas. Elections Without Democracy: The Menu of Manipulation. Journal of Democracy, 2002, Vol. 13, No. 2, s. 36–50.⁴⁷⁾ tento koncept definuje v kontrapozici s elektorální demokracií, přičemž rozdíl mezi nimi spočívá ve skutečnosti, že ačkoliv oba typy režimů vyžadují přítomnost voleb, tak zatímco volby v rámci elektorální demokracie naplňující principy mezinárodního standardu voleb (svobodné a férové, provedené na základě všeobecného a rovného hlasovacího práva, tajným hlasováním zabezpečujícím svobodné vyjádření vůle, v pravidelných či rozumných intervalech a správně (nefalšovaně), volby v rámci druhého z režimů jsou toliko zmanipulovanou fraškou. Vychází přitom z teze, že idea demokracie se stala tak úzce spojenou s institutem voleb, že vyvstává nebezpečí, že zůstane opomenuto, že v průběhu historie reprezentativní demokracie a v jejím rámci konaných voleb jsou současně i historií autoritářské manipulace, nikoliv pouze ságou o vítězstvích demokracie. V obdobném duchu cituje BělohradskýBĚLOHRADSKÝ. O provozních pravidlech moci…⁴⁸⁾ výrok kulturního historika Davida Van Reybroucka, že „volby jsou fosilním palivem politiky: kdysi demokracii poháněly, dnes ji ohrožují“.

Zmíněný koncept elektorální autokracie užívá rovněž Attilla ÁghSrov. ÁGH, Attila. The Transformation of the Hungarian Party System. From Democratic Chaos to Electoral Autocracy. Comparative Southeast European Studies, 2015, Vol. 63, No. 2, s. 201–222; či TÓKA, Gábor. Constitutional principles and electoral democracy in Hungary. In BOS, Ellen. PÓCZA, Kálmán (eds.). Constitution Building in Consolidated Democracies: A New Beginning or Decay of a Political Systém. Baden-Baden: Nomos Verlag, 2014, s. 311–329.⁴⁹⁾, a to právě k charakteristice stranického systému v Maďarsku, nastoleném parlamentními volbami roku 2010Ágh za bezprostřední hybný moment považuje úspěch strany FIDESZ (v kontrapozici s drastickým neúspěchem stran vládní koalice) již ve volbách do Evropského parlamentu v roce 2009, jehož kampaň (v době sílící globální ekonomické krize) byla založena na euroskepticismu a nacionálně-sociálním populismu. ÁGH. The Transformation of the Hungarian…, s. 212–213.⁵⁰⁾, jenž je založený na manipulaci volebních pravidel sloužící k usurpaci a konzervaci vládnoucí moci. Zdůrazňuje však, že jeho vznik nebyl nahodilou událostí, nýbrž důsledkem postupného příklonu maďarské veřejnosti k populismu, coby reakce na „demokratický chaos“ a úpadek tradičních politických stran v období po roce 1989, zejména pak v první dekádě nového tisíciletí, přičemž strana FIDESZ zde sehrávala roli požadavky mas podporující alternativy.Nelze brát ze zřetele, že Orbánova strana FIDESZ byla již od poloviny 90. let minulého století relevantní politickou silou (v letech 1998–2002 dokonce participující na vládě), přičemž zejména v letech 2002 až 2010 působila jako mobilizující opoziční síla (společně s ultrapravicovou stranou Jobbik) vůči tradičním politickým stranám.⁵¹⁾ Výsledky parlamentních voleb v roce 2010, jež se konaly ještě v podmínkách volebního systému přijatého bezprostředně po roce 1989Jednalo se o smíšený volební systém (segmentovaný s kompenzačním prvkem), kde voliči disponují dvěma hlasy, kdy 186 (z celkových 386 poslanců) bylo voleno v jednomandátových volebních obvodech dvoukolovým většinovým systémem, dalších 152 poslanců bylo voleno ve vícemandátových obvodech (volebním obvodem bylo 19 žup a hlavní město Budapešť), na základě poměrného systému a 58 z kompenzační celostátní listiny. Pokud chtěla strana mít nárok na příděl mandátů z celostátní kompenzační listiny, musela kandidovat alespoň v sedmi župách a postavit v každé z nich kandidáty alespoň ve čtvrtině jednomandátových volebních obvodů, a samozřejmě překonat pětiprocentní uzavírací klauzuli. K jeho charakteristice srov. MLEJNEK, Josef. Brzda, plyn, nebo deformátor? Maďarský smíšený volební systém a jeho dvacetileté působení na tvar maďarské politiky. Acta Politologica, 2009, roč. 1, č. 1, s. 1–28.⁵²⁾, pak dle Ágha ukázaly, že národně-sociální populismus byl velmi přitažlivý svou politikou symbolismu, sliboval jak blahobyt, tak věrnost myšlence imaginárního „maďarského národa“ v karpatské oblasti, euroskepticismu (rezonoval zejména důraz na dichotomii západ vs. východ v rámci členských států EU), vše formulováno ve vládním programu strany FIDESZ nazvaném „Program národní spolupráce“.Koalice stran v čele se stranou FIDESZ získala 52,76 % hlasů, čemuž korespondoval zisk 262 mandátů z celkových 386, tj. 67,88 %, představující onu dvoutřetinovou ústavní většinu. Pozoruhodným byl i úspěch strany Jobbik, která dosáhla výsledku 16,67 %, čímž obsadila třetí místo se ziskem 47 mandátů.⁵³⁾ Systém nastolený Orbánovou vládou v následném volebním období (2010–2014) pak byl založen na pronikání stranických partikulárních zájmů do všech sektorů společnosti, od ekonomiky, přes média až do občanské společnosti a akademické sféry. Prostřednictvím zmíněné ústavní dvoutřetinové dominance doprovázené obrovským množstvím podústavní legislativyV letech 2010–2014 vláda ke schválení parlamentu předložila 859 nových samostatných zákonů (včetně tzv. organických zákonů – ordinary laws) a více než pět stovek zákonů novelizujících stávající právní úpravu. Viz ÁGH. The Transformation of the Hungarian…, s. 217.⁵⁴⁾ Orbánova vláda zásadně transformovala ústavní systém a přeměnila podobu i pravidla fungování politického systému.

Definitivní příklon k elektorální autokracii pak Ágh spatřuje až v přijetí volební reformy z prosince 2011Zákon č. 2011/CCIIL, zákon o volbách členů parlamentu.⁵⁵⁾, která do jisté míry zůstala stranou pozornosti odborného zájmu (ve srovnání se zájmem o transformaci ústavního systému prostřednictvím množství ústavních zákonů s vyústěním v přijetí nové ústavy v dubnu 2011). Nově přijatý volební systémBlíže k jeho podobě i okolnostem jeho přípravy i přijetí srov. KOVÁCS, Zoltán. VIDA, György. Geography of the new electoral system and changing voting patterns in Hungary. Acta Geobalcanica, 2015, Vol. 1, No. 2, s. 55–64, nebo CHARVÁT, Jakub. Volební reforma jako pilíř nového mocenského systému. Střed: časopis pro mezioborová studia Střední Evropy 19. a 20. století, 2018, roč. 10, č. 2, s. 68–97.⁵⁶⁾ sice zůstal smíšeným volebním systémem (voliči i nadále disponují dvěma hlasy), nicméně došlo ke snížení celkového počtu volených poslanců (na 199) a byla změněna jeho struktura (ve prospěch většinové): nový jednokolový většinový systém (s prostou většinou), jímž se v jednomandátových volebních obvodech volí 106 poslanců, a poměrný systém (s vázanými kandidátními listinami na celostátní úrovni), jímž se volí celkem 93 mandátů rozdělovaných na základě metody ďHondtova dělitele (při existenci pětiprocentní uzavírací klauzule pro postup do skrutinia). Na celostátní úroveň se i podle nové úpravy převádí nevyužité hlasy z většinové části voleb, což je poměrně běžným rysem smíšených volebních systémů (v podobě kompenzace pro poražené), nicméně zde se za nevyužité hlasy nepovažují pouze hlasy kandidátům, kteří nebyli zvoleni v nominální části voleb, ale rovněž množství hlasů pro vítězné kandidáty, které převyšovaly minimální počet hlasů nezbytných k zisku mandátu (jedná se tak o tzv. kompenzaci pro vítěze z jednomandátových obvodů). Přestože navenek byla volební reforma prezentována jako snaha o zjednodušení stávajícího volebního systému, doplněná o populistický argument ohledně úspory na státním rozpočtu snížením počtu poslanců (jaksi skryt v tomto argumentu zůstal důsledek spočívající v usnadnění zisku ústavní většiny pro dominantní politický subjekt), zdá se, že ve skutečnosti primárním účelem této reformy bylo (v duchu konceptu elektorální demokracie) zakonzervování nabyté politické moci (včetně ústavní většiny) a deformace politické soutěže v neprospěch politických konkurentů strany FIDESZ.

S ohledem na výsledky dalších parlamentních voleb v roce 2014 (a rovněž v roce 2018Tyto výsledky se příliš významně nelišily od výsledků v roce 2014, kdy strana FIDESZ nepřekvapivě získala dvoutřetinovou většinu se ziskem 49,27 % hlasů (v celkovém počtu dokonce navýšila počet voličů), za což znovu obdržela 133 mandátů, tj. 66,83 %.⁵⁷⁾) by bylo lze konstatovat, že reforma volebního systému tento sledovaný (skrytý) cíl vládnoucí strany FIDESZ splnila. Ve srovnání s výsledky voleb v roce 2010 strana FIDESZ sice v jednomandátových obvodech získala méně hlasůO 563 985 hlasů, počítáno z počtu hlasů získaných v I. kole hlasování v roce 2010.⁵⁸⁾, přesto dokázala získat 96 mandátů (z celkového počtu 106), tj. 90 %; v poměrné složce rovněž došlo k poklesu celkového počtu odevzdaných hlasů straně FIDESZPřesně o 441 512 hlasů.⁵⁹⁾, nicméně zisk 37 mandátů postačoval k těsnému udržení dvoutřetinové ústavní většiny s celkem 133 mandáty ze 199, tj. 66,83 %. Jakub CharvátSrov. CHARVÁT. Volební reforma…, s. 88–94.⁶⁰⁾ na základě analýzy politických důsledků nového volebního systému dospívá k závěru, že řada prvků nového volebního systému zcela nepochybně zvýhodňuje aktuálně dominantní stranu FIDESZ. Předně účelově (v reakci na volební výsledky v roce 2010Ve volbách v roce 2010 strana FIDESZ v rámci jednomandátových obvodů získala 172 ze 176 možných mandátů, tj. 97 %, v rámci regionálních vícemandátových obvodů 87 ze 146 mandátů, tj. 60 %, v kompenzačním národním vícemandátovém obvodu pak strana získala 3 mandáty z celkových 64. ⁶¹⁾) se zvýšil podíl křesel rozdělovaných ve většinové částiVětšinová složka má dokonce převahu (53,3 % mandátů namísto původních 45,6 %).⁶²⁾, kde byl nadto zaveden systém prosté většiny (first past the post) jednoznačně favorizující homogenní silné politické subjekty nad roztříštěnými silami opozice, jež tradičně spojují síly až ve druhém kole. Sporná je i ona zmíněná kompenzace pro vítěze, čímž se umocnil disproporční charakter volebního systému.Ve volbách v roce 2014 tvořila kompenzace pro vítěze téměř čtvrtinu hlasů, které se přenášely na celostátní úroveň, a necelou desetinu z celkového počtu hlasů ve skrutiniu na celostátní úrovni. Protože většina hlasů v této složce připadla straně FIDESZ, získala tato strana jen díky kompenzaci pro vítěze 8 až 9 poslaneckých křesel, oproti 2 až 3 mandátů, pokud by byla zachována původní pravidla kompenzace. Srov. CHARVÁT. Volební reforma…, s. 83.⁶³⁾

Velmi problematickou se pak jeví rovněž skutečnost, že volební systém (a šířeji právní úprava voleb) v sobě zahrnuje vysoké množství dopředu neznámých a předem stěží odhadnutelných faktorů, jež sem byly účelově zakomponovány s cílem dosažení onoho ústředního účelu v podobě uchování moci a oslabení volební konkurence. Obtížnost jejich predikce je primárně dána tím, že veskrze podléhají svévolným a účelovým zásahům ze strany exekutivní moci (prostřednictvím parlamentní většinou pohodlně prosazené novelizace právní úpravy), a to vždy bezprostředně před termínem konání voleb. Za jeden z nejvíce problematických aspektů bývá označována účelová volební geometrie a neustále se měnící hranice jednomandátových i vícemandátových volebních obvodů, což si prvotně vyžádala ona změna struktury volebního systému. Kritizována je zejména absence striktně stanovených pravidel, umožňující exekutivní moci svévolné a účelové změny ve vymezení hranic volebních obvodů, metodami nechvalně známými jako gerrymandering a malapportionment, při nichždochází k nerovnoměrnému rozdělení voličů do jednotlivých obvodů s cílem systematicky zvýhodnit určité politické strany na úkor konkurentů.Obecně k tomu srov. ANTOŠ, Marek. Malapportionment a gerrymandering: lze se jich při 200 volebních obvodech vyvarovat? In BALÍK, Stanislav (ed.). Většinový volební systém pro sněmovní volby? České zkušenosti a debaty, MPÚ: Brno, 2013, s. 141–143; k jeho použití v maďarském prostředí srov. CHARVÁT. Volební reforma…, s. 89–91.⁶⁴⁾ Tato okolnost umožňuje Orbánově vládě vždy bezprostředně před každými parlamentními volbami (včetně voleb z dubna 2022V tomto případě velikost obvodů nestandartně oscilovala mezi 60 až 90 tisíci voličů, přičemž byla začasté použita technika tzv. packingu, kdy volební obvody, které tradičně preferovaly opoziční strany, byly ještě zvětšeny (z hlediska počtu voličů), čímž došlo ke zbytečnému mrhání hlasy opozičních stran, zatímco obvody nakloněné vládní straně FIDESZ byly roztříštěny tak, aby byla zvýšena pravděpodobnost úspěchu ve více z nich (tzv. cracking). Srov. SCHEPPELE, Kim Lane. How Viktor Orbán Wins. Journal of Democracy, 2022, Vol. 33, No. 3, s. 45–61. Dostupné online na: https://www.journalofdemocracy.org/articles/how-viktor-orban-wins/#f17.⁶⁵⁾) dosti zásadním způsobem ovlivnit volební výsledky.Podrobněji viz citovaná zpráva pozorovatelské mise OBSE k parlamentním volbám roku z 2022, v níž bylo nerovnoměrné rozložení registrovaných voličů mezi jednotlivými volebními obvody shledáno za rozporné s principem rovnosti voleb.⁶⁶⁾ Efektivitu dopadů těchto praktik znásobila úprava umožňující tzv. volební turistiku (praxi nikoliv vzdálenou v českém prostředí známé praxi účelového sestěhování voličů), kdy je voličům umožněno se registrovat k volbám v jakémkoliv volebním obvodě (bez ohledu na místo trvalého bydliště), což strana FIDESZ hojně (prostřednictvím různých motivačních programů a zájezdových balíčků) využívala k posílení své podpory v nerozhodných volebních obvodech.Na rozdíl od opozičních politických stran totiž strana FIDESZ disponuje databází svých podporovatelů, zřízenou s cílem efektivnější mobilizace svých voličů ve vybraných volebních obvodech. Srov. SCHEPPELE. How Viktor Orbán Wins…⁶⁷⁾ Z uvedeného plyne, že vedle komponentů volebního systému se účelové změny volební úpravy týkají i aspektů spojených s výkonem aktivního volebního práva, resp. podmínek pro kandidaturu volebních subjektů. Platí to i pro další změny úpravy, postupně přijímané od roku 2014, které v mezinárodním prostředí byly podrobovány kriticeViz citovaná stanoviska Benátské komise při Radě Evropy On the Act on the Elections of Members of Parliament of Hungary, No. 662/2012, a On the 2020 Amendments to Electoral Legislation, No. 1040/2021.⁶⁸⁾ (byť prvotně byly některé změny vítány jako aspekt rozšiřující okruh nositelů volebního práva), neboť (v návaznosti na úpravu občanství v nové ústavě z roku 2011) zavádí i nerovnost mezi voliči působícími v zahraničí. Volební úprava totiž umožnila „novým“ Maďarům žijícím v pohraničních oblastech států sousedících s Maďarskem (ačkoliv nedisponují maďarským občanstvím) plnohodnotnou volební registraci, a tedy možnost volit (buď prostřednictvím efektivní volební turistiky, anebo cestou nijak podrobněji neregulovaného korespondenčního hlasování).Dle výzkumů se jedná o cca 450 tisíc voličů, logicky převážně podporovatelů strany FIDESZ, když se její zisk hlasů z této skupiny voličů ve volbách pohyboval vždy nad 95 %, což kupříkladu ve volbách v roce 2014 a 2018, kdy zisk jednoho mandátu rozhodoval o zisku dvoutřetinové ústavní většiny, sehrálo významnou roli, neboť tento zisk zajistil straně FIDESZ 1 až 2 mandáty, které by při absenci této úpravy nezískal. V roce 2022 se jednalo dokonce o 2,5 mandátu. Srov. SCHEPPELE. How Viktor Orbán Wins…⁶⁹⁾ Naopak ve vztahu k rezidentům, tj. voličům s maďarským občanstvím, žijícím dlouhodobě v zahraničí nová úprava zavádí restrikci v podobě nutnosti přímého hlasování na vybraných konzulátech v zahraničí.Před volbami v roce 2022 nakonec byla zrušena dříve hojně kritizovaná restrikce v podobě možnosti uplatnit pouze jeden hlas v rámci poměrné složky volebního systému pro celostátní kandidátní listiny, nikoliv v rámci složky většinové pro jednomandátové obvody.⁷⁰⁾

Účelových úprav nezůstala ušetřena ani regulace volební kampaně (dokonce prostřednictvím čtvrtého a pátého dodatku Ústavy z roku 2011), která opozici značně zužovala (prostřednictvím povolených mediálních platforem) možnosti pro uskutečňování volební kampaně ve veřejném prostoru, neboť státní média propojená se stranou FIDESZ této regulaci nepodléhají. Stejně tak se byla upravena regulace politických stran a jejich financování, jež představuje až stěží uvěřitelný příklad oné kouřové clony legality. Novou úpravou, která rozvolňuje podmínky pro vznik (registraci) nových politických stran a současně zakotvuje štědré financování ze státního rozpočtu, totiž Orbánova vláda navenek proklamovala podporu politické plurality a soutěže, nicméně ve skutečnosti se jednalo o zcela promyšlený tah, jehož cílem bylo větší rozmělnění opozičních názorových skupin a znepřehlednění politické soutěže i voleb samotných. Jak upozorňuje Alex CooperBlíže k tomu srov. COOPER, Alex. Fake Parties, Real Money: Hungary’s Bogus Party Problem. Organized Crime and Corruption Reporting Project, publikováno 10. 12. 2018. Dostupné online na: www.occrp.org/en/blog/9019-fake-parties-real-money-hungary-s-bogus-party-problem.⁷¹⁾, tato úprava vedla ke vzniku stovek nových politických stran (fake parties), jejichž jediným účelem byl zisk finanční podpory ze státního rozpočtu. Scheppele k tomu dodává, že před volbami v roce 2018 vzniklo přes 250 nových stran, které neměly žádný skutečný program, ale často měly názvy překvapivě podobné těm, které mají skutečné opoziční strany.Například ve volbách roce 2022 se nová strana oligarchy – podporovatele strany FIDESZ jmenovala MEMO (zkratka pro Megoldás Mozgalom), což hlasovacích lístcích mohlo být snadno zaměnitelné se stranou MOMENTUM (Momentum Mozgalom), která byla součástí sjednocené opozice, a proto se na volebním lístku neobjevila samostatně. Srov. SCHEPPELE. How Viktor Orbán Wins…⁷²⁾ Pro úplnost je vhodné dodat, že prostřednictvím nové právní úpravy došlo ke změnám i v rámci organizační a kontrolní stránky voleb, neboť byly zakotveny nové podmínky personálního obsazení maďarské Národní volební komise (Nemzeti Választási Bizottság) i upraven rozsah výkonu její dozorové činnosti, což přispělo k významné politizaci tohoto volebního orgánu personálním obsazením osob spojených se stranou FIDESZ.Obdobnou cestou politizace organizační stránky voleb se vydala i polská vláda PiS, kdy v roce 2019 byla parlamentem schválena nová úprava pravidel personálního obsazení Národní volební komise (jíž je svěřena i kontrola financování poltických stran), kdy se tento devítičlenný dozorčí volební orgán nově skládá ze čtyř soudců a pěti členů, nominovaných poslaneckými frakcemi v Sejmu (proporčně dle výsledků voleb). ⁷³⁾ 

Jak shrnuje Charvát, „Orbánovu volební reformu lze považovat za jeden z pilířů komplexního procesu, jehož výsledkem měla být koncentrace politické moci v rukou čelných představitelů FIDESZ“Srov. CHARVÁT. Volební reforma…, s. 96.⁷⁴⁾. Výsledky parlamentních voleb z roku 2014 a z roku 2018 jednoznačně prokázaly, že jedinou myslitelnou cestou, jak může opozice v takto pokřiveném volebním systému uspět, bylo sjednocení do jediného velkého volebního subjektu (ovšem nutně umělého slepence politických stran z různých částí názorového spektra v čele s ultrapravicovou stranou Jobbik) mírou podpory u veřejnosti schopného konkurovat dominanci strany FIDESZ. V úvodu prezentované výsledky voleb z dubna 2022 nicméně ukázaly, že ani tato taktika nebyla dostačující, když vládní strana FIDESZ opětovně získala dvoutřetinovou ústavní většinu. Zjištění, že se opět jednalo o volby nikoliv spravedlivé a férové, porušující mezinárodní standardy voleb na tom nic bohužel neměníZa férové a spravedlivé nebyly považovány zástupci pozorovatelské mise OBSE, jak vyplývá z jejich hodnotící zprávy dostupné online na: https://www.osce.org/odihr/elections/hungary/511441.⁷⁵⁾, a zdá se, že to ani maďarské veřejnosti příliš nevadí, o čemž svědčí jednak nárůst počtu voličských hlasů odevzdaných straně FIDESZ, jednak mírný pokles volební účasti (69,59 %) oproti volbám z roku 2018.

4. Tvorba správného práva na nynější polský způsob

V předchozích kapitolách byly vymezeny rozdíly ve způsobu (cestách), jakým Maďarsko a Polsko postupně transformuje ústavní a politický systém směrem k neliberální demokracii, přičemž polské vlády PiS (při absenci dispozice s ústavní většinou v parlamentu) k tomu musely přistoupit za formálně nezměněné podoby ústavního nastavení, a tedy použít nástroje, které se alespoň formálně tvářily jako ústavně konformní. Hlavním nástrojem k tomu určeným bylo a je zákonodárství, které těmto opatřením dodává zdání legality i legitimity, byť ta začasté musela být podpořena oním plebiscitárním stylem politiky vlády PiS s cílem nalezení (účelově podpořené různými dávkami ze státního rozpočtu) lidové podpory. Jak známo bezprostředně po nástupu strany PiS k moci v říjnu 2015 byla přijata řada opatření (court-packing, okleštění pravomocí) účelově oslabující pozici Ústavního tribunálu v rámci ústavního systému.Podrobněji k tomu srov. SADURSKI, Wojciech. Polish constitutional tribunal under PiS: from an activist court, to a paralysed tribunal, to a governmental enabler. Hague Journal on the Rule of Law, 2019, Vol. 11, No. 1, s. 63–84.⁷⁶⁾ V důsledku toho byl zásadním způsobem ovlivněn i výkon jeho pravomoci přezkumu ústavnosti legislativního procesu, a to jak z hlediska formální (procedurální), tak i z hlediska materiální (formálně-obsahovou), jejíž nedílnou součástí (příp. ji lze nazírat samostatně) je požadavek na dodržování legislativně-technických pravidel tvorby zákonů. Jejich naplnění přitom Ústavní tribunál ve své judikatuře v minulosti vnímal a aktivně prosazoval jako podmínku tvorby „dobrého zákonodárství“.Pro podrobnější přehled judikatury Ústavního tribunálu srov. jím samotným vydaný souhrn: Proces prawotwórczy w świetle orzecznictwa Trybunału Konstytucyjnego. Wypowiedzi Trybunału Konstytucyjnego dotyczące zagadnień związanych z procesem legislacyjnym, Warszawa 2015.⁷⁷⁾

Jeho důraz na procedurální složku legislativní tvorby práva, tedy na legislativní (zákonodárný) proces v širším smyslu, coby komplexního (fázovitého) procesu transformace sociálních zájmů a potřeb v právo, který je specifický co do charakteristických (formálních) vlastností, užívaných metod, povahy zainteresovaných orgánů a aktérů a koneckonců i co do samotného výsledku, včetně jeho publikace a dopadů pro fungování společnosti, není náhodný. Je vyvolán skutečností, že procedurální aspekt legislativní tvorby práva úzce souvisí s úrovní legitimity práva (zákona), efektivitou jeho působení na normovanou oblast a do značné míry ovlivňuje úroveň jeho akceptace ve společnosti, čehož by mělo být docíleno mimo jiné i větším důrazem na „čistotu“, „správnost“ či racionalitu procesu vedoucího k jeho přijetí. „Správné právo neznamená nic jiného, než propojení obsahu s věcně a funkčně příslušným rozhodovatelem a náležitým procesem.“Srov. KYSELA, Jan. Zákonodárství bez parlamentů. Delegace a substituce zákonodárné pravomoci. Praha: PrF UK, 2006, s. 27.⁷⁸⁾ Zákonodárný proces proto musí být mimo jiné nazírán jako jedna z podmínek legitimity zákona, odvozené právě od procedur.Blíže k tomu srov. KOKEŠ. Temná zákoutí legislativního procesu…, s. 97–99.⁷⁹⁾ Wim VoermansSrov. VOERMANS, Wim. Concern about the quality of EU legislation: what kind of problem, by what kind of standards. Erasmus Law Review, 2009, Vol. 2, No. 1, s. 64.⁸⁰⁾ v této souvislosti poukazuje na demokratickou funkci legislativy, neboť transparentní proces legislativní tvorby práva představuje určitý komunikační kanál umožňující participaci nepolitických subjektů (včetně veřejnosti) na schvalování zákona (democratic function), s čímž souvisí i funkce legitimizační (symbolická), neboť, jak již bylo řečeno výše, samotná procedura schvalování a deliberace na parlamentní půdě představuje jeden z aspektů a podmínek legitimity zákonů, odvozené právě od procedur (symbolic function). Ještě dále debatu posouvá Jeremy WaldronSrov. WALDRON, Jeremy. Legislation and the Rule of Law. Legisprudence, 2007, Vol. 1, No. 1, s. 91–124. ⁸¹⁾, který zdůrazňuje potřebu zvýšit formální/procedurální aspekt rule of law, jenž je začasté upozaďován či dokonce stavěn do opozice se substantivní koncepcí rule of law. Jeho teze jsou motivovány snahou vrátit zákonodárné moci a zákonodárnému procesu potřebný význam a důstojnost (dignity of legislationSrov. WALDRON, Jeremy. The dignity of legislation. Maryland Law Review, 1995, Vol. 54, No. 2, s. 633–666.⁸²⁾), která byla v mnoha konceptech rule of law systematicky snižována. Je naopak toho názoru, že pokud je rule of law vystavěn mimo jiné na předpokladu existence práva a právního systému, jenž mám být respektován státní moci i občany, nelze akceptovat, aby proces tvorby tohoto práva (zákonů) byl znevažován, procesy právních změn činil nejasnými nebo nelegitimními. Naopak je třeba klást zvláštní důraz na legitimitu procesů, jimiž zákonodárné orgány vydávají zákony. Zákonodárství je dle Waldrona jedním z nejdůležitějších procesů a institutů vůbec. „Obecně platí, že legislativa má tu vlastnost, že dává obyčejným lidem podíl na rule of law tím, že je přímo nebo nepřímo zapojuje do jeho přijímání, a to za podmínek spravedlivé politické rovnosti.“Blíže k tomu srov. KOKEŠ. Temná zákoutí legislativního procesu…, s. 148–161.⁸³⁾

Polský způsob legislativní tvorby práva tyto teze popírá. Ve svém pojednání o naplňování požadavků a principů právního státu (Rule of Law checklistRule of Law Checklist přijatý Benátskou komisí při Radě Evropy v březnu 2016, dostupný online na: https://www.venice.coe.int/.⁸⁴⁾) v Polsku po nástupu vlády strany PiS k moci Iwona WróblewskaSrov. WRÓBLEWSKA, Iwona. The Rule of Law: The Polish perspective. In DRINÓCZI, Tímea. BIEŃ-KACAŁA, Agnieszka (eds.). Rule of Law, Common Values, and Illiberal Constitutionalism. Routledge, 2020, s. 133–150.⁸⁵⁾ poukázala na to, že v rámci postupného (byť velmi rychlému) příklonu k neliberální demokracii, kterou konceptualizuje jako formální, zmanipulovanou, založenou primárně na většinovém rozhodování a neinkluzivní demokracii, bylo nemalé množství principů právního státu bylo zneužito. Ústavní instituce (jako jsou volby a související volební práva a principy, zastoupení a odpovědnost a ústřední principy demokratického zákonodárství) jsou přímo zneužívány (např. urychlený legislativní proces a popření práv opozice), záměrně používány k jinému účelu (např. zákon jako neformální ústavní změna) nebo vědomě opomíjeny (např. konzultace a účast různých zainteresovaných stran v legislativním procesu). Vláda většiny a důraz na formální dodržování ústavního rámce a pravidel zákonodárství zde převažují; koncept právního státu a princip legality, coby jednoho z jeho klíčových pilířů, je v podmínkách neliberální demokracie skrytě přeměněn jeho vyprázdněnou či zvrácenou verzi – princip „neliberální legality“, neboť legislativa v praxi (prosazovaná skrze stabilní parlamentní většinu) popírá dva zásadní komponenty konceptu právního státu (rule of law) – principy tvorby správného práva (zejména rovnost, zákaz diskriminaceKupříkladu medializované případy zákonů stanovících odlišný věk mužů a žen do důchodu (navzdory dřívější judikatuře Ústavního tribunálu) či zákony namířené proti sexuálním menšinám. ⁸⁶⁾, jasnost, určitost a srozumitelnost práva, právní jistota atp.) a efektivní ústavní soudnictví a nezávislost justice. Jak v této souvislosti zdůrazňuje Bień-Kacała,Srov. BIEŃ-KACAŁA, Agnieszka. Legislation in Illiberal Poland. The Theory and Practice of Legislation, 2021, Vol. 9, No. 3, s. 279–280.⁸⁷⁾ „kvalita legislativy je tedy vadná jak v postupech, tak v obsahu legislativy. Rozsáhle se využívá zrychlená, symbolická, personalizovaná a všezahrnující legislativa. Neliberální vládnoucí většina se záměrně vyhýbá jakékoliv deliberaci, popírá právo opozice i veřejnosti vyjádřit se a prostřednictvím masivní zákonné nadprodukce do hodnotového rámce ústavního i politického systému Polska vnucují své vlastní partikulární stranické zájmy a hodnoty.“

Nyní se podívejme (ryze z hlediska procedurálního) na zásadní nedostatky a flagrantní příklady porušování konceptu právního státu v rámci legislativní tvorby práva v Polsku za období od nástupu strany PiS k moci. V tomto směru je pak třeba poukázat na jednu z překážek tomuto konání vlády PiS, kterou představují výsledky voleb do Senátu polského parlamentu z října 2019, kdy vládnoucí strana PiS na úkor sjednocené opozice (v čele s Občanskou koalicí, KO) ztratila většinu mandátů v Senátu.Přestože v těchto parlamentních volbách PiS získala od roku 1989 historicky nejvyšší počet hlasů, jaký kdy samostatná politická strana v Polsku v parlamentních volbách získala (43,6 % se ziskem 8 051 935 hlasů). Výsledky dostupné online na stránkách polské Národní volební komise: https://sejmsenat2019.pkw.gov.pl/sejmsenat2019/en. ⁸⁸⁾ Mirosław WyrzykovskiSrov. WYRZYKOWSKI, Mirosław. Wrogie przejęcie’ porządku konstytucyjnego. Portal Konstytucyjny, publikováno 25. 3. 2018. Dostupné online na: https://konstytucyjny.pl/wrogie-przejecie-porzadku-konstytucyjnego-miroslaw-wyrzykowski/.⁸⁹⁾ na základě analýzy legislativního procesu vytvořil typologii chování klíčových aktérů legislativního procesu (navrhovatelů, obou komor parlamentu, prezidenta i předsedy vlády), které v souhrnu vytváří stav, který popisuje jako vzorový případu „legislativy popírající principy správné tvorby práva (anti-princip tvorby správného práva).“ Pomyslnou kouřovou clonu legality tomuto přístupu daly velmi početné a účelové změny legislativních pravidel zakotvené v jednacím řádu Sejmu, které se začasté ocitly v přímém rozporu s ústavně zakotvenými pravidly zákonodárství v polské Ústavě z roku 1997. Jedním z takových patologických jevů přístupu vlády strany PiS k legislativní tvorbě práva je enormní rychlost. To ostatně koresponduje s tím, co bylo výše zmíněno jako jeden z charakteristických rysů polské transformace ústavního a politického systému směrem k neliberální demokracii, tj. jeho překotná rychlost od roku 2015, přičemž legislativní tvorba práva jí pomohla akcelerovat. Jak zmiňuje Sadurski, „zdá se, že se vše [v Polsku, pokud jde o soudnictví] děje na základě nějakého zákonného ustanovení, a v případě, že by nějaké chybělo, PiS něco uzákoní přes noc. A přesto cítíme, že se to ve skutečnosti děje násilím, v rozporu s ústavou a duchem zákonů, s přijatými zásadami“Srov. SADURSKI. Poland's constitutional breakdown…, s. 255.⁹⁰⁾. Lze podotknout, že zbytečná rychlost a překotnost změn polského právního řádu skrze legislativu, kriticky vnímána za deficit legislativní tvorby práva v Polsku již dříveZcela trefně to vystihuje citát Zbigniewa Sempricha: „V polském parlamentu je nový zákon schválen každý den, právní předpis exekutivy každou hodinu a nová stránka do Sbírky zákonů je vytisknuta každých sedm minut. Tomu se neříká legislativní tvorba práva, ale legislativní záplava (zalewowego).“ Srov. SEMPRICH, Zbigniew. Coraz gorsze prawo. Rzeczpospolita, publikováno 19. 11. 2003.⁹¹⁾, nicméně po nástupu strany PiS k moci se důraz na rychlost a překotnost ve spojení s enormním množstvím schvalované legislativy (během prvních sto dnů nového parlamentu bylo schváleno přes čtyři desítky nových zákonů) stala politickou taktikou a nástrojem k prosazování exekutivních opatření, sledující partikulární zájmy vládnoucí strany (při ataku na nezávislost justice Ústavní tribunál se jednalo přímo o klíčovou taktiku překvapivého razantního útoku). Je však vhodné poukázat na zvláštnost, spočívající v tom, že nemalé množství vládou připravených či podporovaných návrhů zákonů formálně iniciují odlišné subjekty nadané právem zákonodárné iniciativy, nejčastěji samotní poslanci vládní strany PiS, ale kupříkladu i prezident republiky. Nastavení pravidel zákonodárného procesu tak umožňuje nemalé množství výjimek, které vládnoucí parlamentní většině umožňuje ad hoc dle potřeby sistovat některé pravidla a procedury, vše ve snaze zabránit slechu opozitních stanovisek. Typickým opatřením tento přístup umožňujícím je zkracování lhůt běžných procedur projednávání návrhů zákonů nebo časté (svévolné) využívání mimořádných procedur (zkrácená projednání, účelově vyhlašované stavy legislativní nouze či jejich použití i pro projednání nevládních návrhů zákonů atp.) Za příklad WyrzykovskiSrov. WYRZYKOWSKI. Wrogie przejęcie’ porządku…⁹²⁾ uvádí novelizaci zákona o Ústavním tribunálu, jehož doba schválení v Sejmu se smrskla na 7 dnů (!) od jeho předložení, kdy kupříkladu druhé a třetí čtení proběhlo tentýž den; v Senátu pak dokonce na 3 dny. U řady takto podobně politicky exponovaných návrhů zákonů činila průměrná doba zákonodárné procedury v Sejmu od předložení návrhu zákona do podpisu předsedou 19 dnů, kdy průměrná doba mezi prvním a třetím čtením v rámci Sejmu byla 8 dnů; celková průměrná doba od předložení návrhu zákona do jeho promulgace činila 44 dnů.Další konkrétní příklady lze dohledat ve zprávách nevládní organizace Obywatelskie Forum Legislacji při Nadaci Batorego, dostupných online na: https://www.batory.org.pl/, viz kupříkladu zpráva z července 2018: http://obserwatoriumdemokracji.pl/wp-content/uploads/2016/03/XI_Komunikat_OFL.pdf ⁹³⁾ Zkracování lhůt či svévolné využívání mimořádných procedur vedle rychlosti sleduje jednak cíl v podobě okleštění práv parlamentní opozice (časté zkrácení doby vystoupení poslanců na minutu či 30 sekund), jednak zamezení kontroly ze strany veřejnosti v rámci deliberace takové legislativy, v důsledku čehož se celý proces záměrně ocitá v rozporu s požadavkem transparentnosti (návrhy zákonů jsou připravovány bez zkoumání dopadů regulace, dochází k blokovému prosazování pozměňovacích návrhů, připomínkování bývá vyloučeno, anebo pouze v rovině formální, bez vlivu na podobu návrhu). Takový postup je souladný s výše zmiňovaným plebiscitárním stylem politiky vlády PiS, k jejímuž efektivnímu využití je třeba ovládat stádium nastolování agendy a obsahu debaty, nikoliv připustit veřejnou paralelní (a logicky kritickou) debatu v rámci deliberace v parlamentu. Neméně problematickou je pak praxe zkracování legisvakanční lhůty, tj. doby mezi nabytím platnosti a účinnosti nově vyhlášeného zákona, kdy je její délka začasté nastavována zcela neadekvátně a nepřiměřeně ve vztahu k principům vážících se k principu právního státu (dostupnost práva, zákaz retroaktivity aj.).Z analýzy několika desítek nových aktů a aktů, kterými se mění stávající akty, vyplývá, že v naprosté většině případů tyto akty vstoupily v platnost dnem vyhlášení nebo dnem následujícím po dni vyhlášení. Předpisy důležité z hlediska fungování státu, jako je zákon o odborech veřejné správy nebo důležité z hlediska fungování soudnictví a postavení jednotlivce, jako jsou trestní zákoník, vstoupily v platnost s minimální zákonnou lhůtou 14 dnů. Zákon, kterým se mění zákon o státní službě a zákon pozměňující zákon o Ústavním tribunálu z prosince 2015, vstoupily v platnost dnem jejich vyhlášení. Srov. BIEŃ-KACAŁA. Legislation in Illiberal Poland…⁹⁴⁾

Závěr

V tomto článku jsem se vydal po badatelské cestě, neboť představuje pokus o odhalení některých složek oné kouřové clony legality, kterou spoluvytvářejí tradiční instituce, procedury a principy reprezentativní (liberální) demokracie a právního státu a kterou tamní vládnoucí síly v Maďarsku a Polsku účelově rozprostřely ve veřejném prostoru s cílem zakrýt kroky vedoucí k postupné deformaci dosavadních ústavních a politických systému a jejich transformaci do podoby směřující k autoritářským (hybridním režimům), do podoby neliberálních demokracií. Konkrétně byly vybrány dvě složky této kouřové clony: volby (v Maďarsku) a zákonodárný proces (v Polsku), neboť tyto byly a jsou ve sledovaných státech (odlišným způsobem) zneužívány k legalizaci a legitimizaci kroků a opatření tamních vlád vedoucích k erozi liberální demokracie. Výzkum jim nicméně nevěnuje přílišnou pozornost (soustředí se spíše na konceptualizaci celého vývoje či na jeho nejviditelnější rizika a hrozby pro sdílené hodnoty demokracie a právního státu v evropském prostoru). Tím méně pak lze očekávat od veřejnosti, že bude dostatečně senzitivní k negativním důsledkům, které tyto účelové a předem důkladně promyšlené kroky vládnoucích stran FIDESZ, resp. PiS mají pro řádné fungování tamních systémů. Přestože důkladnější rozbor těchto opatření tyto vládnoucí subjekty dlouhodobě usvědčuje z účelovosti a sledování mocenských partikulárních zájmů, jejich stále dostatečně silná (leckdy dokonce sílící) podpora ze strany veřejnosti spíše svědčí o tom, že ona kouřová clona legality byla a je stále dostatečně hustá a neprostupná.