Právní forma správních aktů krajských hygienických stanic

488 0
488 0

Úvod

V současné době zřejmě neexistují jiné správní orgány, na jejichž činnost by byla upřena taková pozornost jako na činnost krajských hygienických stanic. V tomto textu odhlédnu od mnoha z činností, které musí krajské hygienické stanice v těchto časech vykonávat, a zaměřím se „pouze“ na vydávání správních aktů. Je totiž velmi zásadní otázkou, jakou právní formu mají správní akty, které jsou krajskými hygienickými stanicemi v současnosti vydávány jako mimořádná opatření při epidemii a nebezpečí jejího vzniku pro abstraktně vymezený okruh adresátů. V této souvislosti se nikdy nebude jednat o individuální správní akty ve formě rozhodnutí. Jednat se však může o smíšené správní akty ve formě opatření obecné povahy nebo o smíšené správní akty ve formě nařízení. Z hlediska právního života těchto aktů je pak otázka jejich formy velice zásadní, neboť s formou konkrétního správního aktu je spojen proces vydání, a především následný soudní přezkum.

 

Působnost a pravomoc krajských hygienických stanic

Krajské hygienické stanice byly zřízeny v § 82 odst. 1 zákona o ochraně veřejného zdraví (dále jen „ZOVZ“). Z hlediska teorie správního práva je můžeme zařadit do kategorie tzv. územně dekoncentrovaných orgánů státní správy. Na tomto pojmu můžeme vhodně demonstrovat jejich působnost. Jedná se o správní orgány, které mají omezenou (regionální) územní působnost. To znamená, že svěřenou pravomoc mohou jednotlivé krajské hygienické stanice vykonávat pouze v rámci svého správního obvodu. Tyto správní obvody vymezuje příloha č. 2. ZOVZ. Touto přílohou došlo k vymezení 14 správních obvodů, když 13 správních obvodů kopíruje územní členění krajů a 1 správní obvod pokrývá území hlavního města Prahy. Pro územně dekoncentrované orgány státní správy je dále typická tzv. vertikální dekoncentrace, ta se projevuje ve specializaci těchto orgánů, resp. v rozsahu jejich věcné působnosti. V zásadě se jedná o to, že určitá dílčí část státní moci je dekoncentrována právě na tyto orgány. Věcná působnost těchto orgánů je tedy vždy specializovaná.[1] U krajských hygienických stanic se jedná o státní správu na úseku ochrany a podpory veřejného zdraví.[2]

Pravomoc správního orgánu pak můžeme chápat jako právní prostředek, kterým daný orgán disponuje za účelem plnění svěřených povinností (úkolů).[3]

Výčet úkolů krajských hygienických stanic na jednotlivých úsecích veřejné správy v ochraně a podpoře veřejného zdraví je stanoven v § 82 odst. 2 ZOVZ.[4] Z hlediska zaměření tohoto článku je významný úkol pod písmenem m) daného ustanovení. Dle tohoto ustanovení krajské hygienické stanici náleží nařizovat mimořádná opatření při epidemii a nebezpečí jejího vzniku a mimořádná opatření k ochraně zdraví fyzických osob při výskytu nebezpečných a z nebezpečnosti podezřelých výrobků a nejakostních či z porušení jakosti podezřelých vod, při živelních pohromách a jiných mimořádných událostech, pokud není příslušné Ministerstvo zdravotnictví, a rozhodovat o jejich ukončení včetně uvolnění výrobků na trh nebo do oběhu. Je tedy úkolem krajských hygienických stanic při zvážení (a za splnění) daných podmínek vydávat tato mimořádná opatření.

 

Forma mimořádného opatření při epidemii a nebezpečí jejího vzniku

V § 85 odst. 1 ZOVZ je stanoveno, že mimořádná opatření při epidemii a nebezpečí jejího vzniku a dále mimořádná opatření k ochraně zdraví fyzických osob při výskytu nebezpečných a z nebezpečnosti podezřelých výrobků a nejakostních a z porušení jakosti podezřelých vod, při živelních pohromách a jiných mimořádných událostech a jejich ukončení včetně uvolnění výrobků na trh nebo do oběhu lze stanovit pro správní obvod krajské hygienické stanice nebo jeho část právním předpisem krajské hygienické stanice. V tuto chvíli by se mohlo zdát, že daný problém je vyřešen. Pokud se krajská hygienická stanice rozhodne vydat mimořádné opatření dle § 82 odst. 2 písm. m) pro abstraktně vymezený okruh adresátů, tak vydá tento správní akt jako právní předpis ve formě nařízení krajské hygienické stanice dle § 85 odst. 3 ZOVZ.

Problém ale není zdaleka vyřešen. Do hry nám totiž vstupuje právě institut opatření obecné povahy, což bylo zákonodárcem reflektováno zejména novelou ZOVZ č. 267/2015 Sb. Touto novelou bylo změněno ustanovení § 94a odst. 2 ZOVZ, které nyní stanovuje, že opatření na úseku řízení jakosti vod ke koupání podle § 82a odst. 1 písm. b) a c) a opatření orgánu ochrany veřejného zdraví podle § 82a písm. d) a na úseku předcházení vzniku a šíření infekčních onemocnění, ochrany veřejného zdraví před nebezpečnými a z nebezpečnosti podezřelými výrobky a vodami podle § 80 odst. 1 písm. g), h), p), y), § 80 odst. 5, 6, 7 a § 82 odst. 2 písm. l), m), p), která se týkají obecně vymezeného okruhu adresátů, vydá příslušný orgán ochrany veřejného zdraví jako opatření obecné povahy.

Do výčtu správních aktů, které krajské hygienické stanice vydávají jako opatření obecné povahy, tak zákonodárce zahrnul rovněž mimořádná opatření dle § 82 odst. 2 písm. m) ZOVZ. Pro úplnost podotýkám, že pravomoc k vydávání nařízení dle § 85 ZOVZ zůstala krajským hygienickým stanicím zachována.

Ze současného znění právní úpravy tak může vyplývat, že v případě mimořádných opatření při epidemii a nebezpečí jejího vzniku si krajské hygienické stanice mohou vybrat, jakou formu (opatření obecné povahy nebo nařízení) si pro tento správní akt zvolí, a samozřejmě s formou správního aktu volí i proces vydání a přístup adresátů normy k soudnímu přezkumu. To, že se tento výběr v praxi opravdu děje, lze demonstrovat na dvou obsahově téměř totožných mimořádných opatřeních dvou různých krajských hygienických stanic. Konkrétně se jedná o dvě nedávná mimořádná opatření, kterými byla zakázána osobní přítomnost studentů na výuce při studiu na vysoké škole. Krajská hygienická stanice Jihomoravského kraje vydala toto mimořádné opatření jako nařízení dle § 85 ZOVZ.[5] Krajská hygienická stanice Plzeňského kraje naopak zvolila formu opatření obecné povahy dle § 94a odst. 2 ZOVZ.[6]

 

Rozdíl mezi opatřením obecné povahy a nařízením: proces vydání a soudní přezkum

Co se týče procesu vydání, jsou mezi vydáním správního aktu ve formě opatření obecné povahy a nařízení dle ZOVZ jen nepatrné rozdíly. To je způsobeno především tím, že dle § 94 odst. 2 ZOVZ se opatření obecné povahy vydávají bez řízení o návrhu opatření obecné povahy. Jedná se zde o speciální úpravu ke správnímu řádu. Opatření obecné povahy nabývá účinnosti dnem vyvěšení na úřední desce krajské hygienické stanice. Nařízení nabývá účinnosti patnáctým dnem následujícím po dni jeho vyhlášení, pokud v něm není stanoveno jinak. Taktéž nařízení může tedy nabýt účinnosti dnem vyvěšení na úřední desce krajské hygienické stanice, pokud v něm tak bude stanoveno.

Tyto dvě formy správních aktů se však velmi liší v přístupu jejich adresátů k soudnímu přezkumu. Dle § 101a soudního řádu správního návrh na zrušení opatření obecné povahy nebo jeho části je oprávněn podat ten, kdo tvrdí, že byl na svých právech opatřením obecné povahy, vydaným správním orgánem, zkrácen. Naproti tomu zrušit právní předpis správního orgánu může (mimo orgánu, který právní předpis sám vydal) pouze Ústavní soud dle čl. 87 odst. 1 písm. b) Ústavy. Jelikož je na opatření obecné povahy přímo navázána soudní ochrana, zatímco jedinou obranou proti nařízení je nechat si uložit sankci za jeho porušení, a poté se proti takovému rozhodnutí bránit, jedná se z hlediska přístupu adresátů k soudnímu přezkumu daných správních aktů o opravdu zásadní rozdíl.

 

Rozhodovací praxe správních soudů

Do současné doby[7] byla správními soudy vydána dvě rozhodnutí, která se formou mimořádných opatření při epidemii a nebezpečí jejího vzniku, vydaných krajskými hygienickými stanicemi, zabývala.

Prvním je rozhodnutí Městského soudu v Praze ve věci návrhu na zrušení mimořádného opatření Hygienické stanice hlavního města Prahy (zakazující za určitých podmínek pohyb osob bez ochranných prostředků dýchacích cest) vydaného jako nařízení dle § 85 ZOVZ. Městský soud v Praze tento návrh odmítl, když učinil závěr, že k případnému zrušení tohoto správního aktu nemá pravomoc, neboť se jedná o právní předpis, a nikoliv o opatření obecné povahy. Tento závěr odůvodnil takto: „Ze zákonných ustanovení, podle nichž bylo napadené mimořádné opatření vydáno, zejména ale z ust. § 85 a § 94a odst. 2 zákona o ochraně veřejného zdraví, jejich logickým a gramatickým výkladem jednoznačně vyplývá, že napadený správní akt není opatřením obecné povahy, nýbrž podzákonným právním předpisem, možno říci pro jeho mimořádnou povahu předpisem „sui generis“. Ust. § 94a zákona o ochraně veřejného zdraví, dodatečně vložené do zákona o ochraně veřejného zdraví při novelizaci související s vydáním správního řádu v roce 2004, totiž taxativně poukazuje na ustanovení zákona o ochraně veřejného zdraví, kdy opatření vydaná podle nich se ex lege stávají opatřeními obecné povahy; opatření vydaná podle ust. § 85 zákona o ochraně veřejného zdraví jako „právní předpis“ mezi ně nepatří.“ [8]

Druhým je rozhodnutí Krajského soudu v Ostravě ve věci návrhu na zrušení mimořádného opatření Hygienické stanice Moravskoslezského kraje (zakazující za určitých podmínek pohyb osob bez ochranných prostředků dýchacích cest) vydaného jako nařízení dle § 85 ZOVZ. Krajský soud v Ostravě při posouzení formy mimořádného opatření dospěl k opačnému závěru než Městský soud v Praze. Krajský soud v Ostravě uvedl, že dané mimořádné opatření je opatřením obecné povahy. K tomuto závěru dospěl na základě této argumentace: Ustanovení § 94a odst. 2 zákona o veřejném zdraví, je speciální úpravou k § 85 odst. 1 zákona o veřejném zdraví, kterého se odpůrkyně dovolává, neboť toto stanoví obecnou úpravu možnosti odpůrkyně stanovit mimořádné opatření při epidemii a nebezpečí jejího vzniku právním předpisem. Jedná-li se však o opatření na úseku předcházení vzniku a šíření infekčních onemocnění, týkající se obecně vymezeného okruhu adresátů, platí speciální úprava v citovaném § 94a odst. 2 zákona o veřejném zdraví.“ [9]

 

Řešení

V předcházející části textu jsem nastínil problematické aspekty, které jsou způsobeny možnou dvoukolejností formy mimořádných opatření při epidemii a nebezpečí jejího vzniku pro abstraktně vymezený okruh adresátů. V následující části textu se pokusím nastínit možné řešení. Dle mého názoru, to jsou právě správní soudy, které musí výkladem norem daný problém vyřešit (překlenout). Zatím k řešení tohoto problému přistoupily nejednotně. Lze tak očekávat, že tyto rozdílné postoje bude muset sjednotit Nejvyšší správní soud.

Ještě před tím, než přistoupím k nastínění možného řešení, vyjádřím se zde ke zmíněným rozhodnutí správních soudů, resp. k argumentaci v nich uvedené. Městský soud v Praze de facto tvrdí, že zaleží pouze na krajské hygienické stanici, jakou formu si pro mimořádné opatření při epidemii a nebezpečí jejího vzniku vybere. Pokud bude krajská hygienická stanice postupovat dle § 85 ZOVZ, bude se jednat o nařízení, pokud dle § 94a odst. 2 ZOVZ, bude se jednat o opatření obecné povahy. Postup, kdy si správní orgán pro obsahově totožný správní akt může vybrat ze dvou forem, přičemž jedna z těchto forem vylučuje přímý přístup adresátů takového aktu k soudnímu přezkumu, je dle mého názoru v rozporu se zásadami právního státu. To je nepřípustné.

Naopak se závěrem Krajského soudu v Ostravě souhlasím, ani jeho argumentaci však nepovažuji za správnou. Nesouhlasím s tím, že § 94a odst. 2 ZOVZ je speciální úpravou k § 85 odst. 1 ZOVZ.  Již z pouhého jazykového výkladu vyplývá, že opatření na úseku předcházení vzniku a šíření infekčních onemocnění jsou širším pojmem než opatření při epidemii a nebezpečí jejího vzniku, nemůže se tak jednat o vztah speciality. Opatření na úseku předcházení vzniku a šíření infekčních onemocnění zahrnují i opatření při epidemii a nebezpečí jejího vzniku. Tento názor potvrzuje také komentářová literatura.[10] Každé opatření při epidemii a nebezpečí jejího vzniku je tak zároveň opatřením na úseku předcházení vzniku a šíření infekčních onemocnění.

Na základě těchto důvodů s argumentací správních soudů nesouhlasím, v případě Městského soudu v Praze nesouhlasím tedy ani s jeho závěrem. Domnívám se, že výchozí situace je taková, že dle znění relevantních ustanovení ZOVZ je připuštěna pro mimořádné opatření při epidemii a nebezpečí jejího vzniku forma nařízení i opatření obecné povahy. To je však (pravděpodobně) důsledek nedomyšlené práce zákonodárce.

Předtím než se stalo opatření obecné povahy součástí správního řádu, byla právní forma nařízení jedinou možnou formou pro mimořádné opatření zavazující abstraktně vymezený okruh adresátů. Postupem času se forma opatření obecné povahy začala zapracovávat do zvláštních zákonů. Bohužel to nebylo vždy provedeno koncepčně, což lze tedy demonstrovat právě na ZOZV. I s takovými problematickými aspekty se však soudy musí vypořádat.

Správní soudy v daných případech vůbec nevzaly v potaz materiálně-formální přístup k opatření obecné povahy, který vzešel z judikatury, a následně byl rozpracován i v odborné literatuře. Tímto přístupem je řešena otázka, zda bude smíšený správní akt soudně přezkoumáván v rámci řízení o návrhu na zrušení opatření obecné povahy. Důsledkem tohoto přístupu je, že jako opatření obecné povahy bude soudem přezkoumán jednak smíšený správní akt, který je takto ve zvláštní právní úpravě výslovně označen, a jednak smíšený správní akt, který naplňuje pojmové znaky opatření obecné povahy, přičemž zvláštní právní úprava formu takovému aktu výslovně nestanovuje. Na druhou stranu důsledkem materiálně-formálního přístupu je také to, že pokud zvláštní právní úprava přiřazuje smíšenému správnímu aktu výslovně jinou formu než opatření obecné povahy, ač je materiálně tento pojem naplněn, nemůže být jako opatření obecné povahy soudně přezkoumáván (výjimku z tohoto pravidla představuje ad hoc rozhodnutí Ústavního soudu).[11]

Jako celek tedy materiálně-formální přístup aplikovat nelze, neboť ani jedno z pravidel tohoto přístupu nepostihuje danou situaci. V takovém případě se musíme pokusit dospět k řešení daného problému materiálním přístupem. David Hejč uvádí, že materiálnímu přístupu je třeba věnovat zvýšenou pozornost, pokud existují důvodné pochybnosti, zda zákon přiděluje pro daný správní akt formu právního předpisu (nařízení) nebo opatření obecné povahy. V takových případech (pokud daný správní akt naplňuje pojmové znaky opatření obecné povahy) je třeba z důvodu vyšší garance práv adresátu správního aktu, tento správní akt soudně přezkoumat jako opatření obecné povahy. Přičemž mimořádné opatření při epidemii a nebezpečí jejího vzniku vydané krajskou hygienickou stanicí bezpochyby naplňuje pojmové znaky opatření obecné povahy, jedná se o tzv. konkrétně-abstraktní správní akt (typ smíšeného správní aktu).[12] Tento myšlenkový postup tedy představuje mnou navrhované řešení daného problému.

 

Závěr

Dle § 82 odst. 2 písm. m) ZOVZ mají krajské hygienické stanice v rámci svého správního obvodu pravomoc vydávat mimořádná opatření při epidemii a nebezpečí jejího vzniku. Dle znění ustanovení § 85 a 94 odst. 2 ZOVZ je připuštěna pro tato mimořádná opatření forma nařízení i opatření obecné povahy. Postup, kdy si správní orgán pro obsahově totožný správní akt může vybrat ze dvou forem, přičemž jedna z těchto forem vylučuje přímý přístup adresátů takového aktu k soudnímu přezkumu, je v rozporu se zásadami právního státu.

Otázkou formy mimořádného opatření při epidemii a nebezpečí jejího vzniku se zabýval Městský soud v Praze a Krajský soud v Ostravě. Městský soud v Praze byl toho názoru, že se jedná o právní předpis sui generis, a tudíž soud nemá pravomoc daný správní akt přezkoumat. Krajský soud v Ostravě byl opačného názoru. Dané mimořádné opatření považoval za opatření obecné povahy a po tomto závěru přistoupil k jeho přezkumu. Předmětná rozhodnutí však mají minimálně jednu věc společnou. Odůvodnění, na základě kterých si správní soudy učinily závěr o formě mimořádného opatření, byla strohá a nedostatečná. Správní soudy se vůbec nezabývaly materiálně-formálním přístupem k opatření obecné povahy. A to i přesto, že byl tento přístup vytvořen judikaturou právě při posouzení, zda budou smíšené správní akty soudně přezkoumávány jako opatření obecné povahy. Jako celek materiálně-formální přístup na danou situaci aplikovat nelze, v takovém případě je třeba dospět k řešení daného problému přístupem materiálním. Aplikace toho přístupu přináší závěr, že v situaci, kdy existují důvodné pochybnosti, zda zákon přiděluje pro smíšený správní akt formu právního předpisu nebo opatření obecné povahy, je třeba z důvodu vyšší garance práv adresátů, tento správní akt soudně přezkoumat jako opatření obecné povahy.

 


[1] HENDRYCH, Dušan. Správní právo: obecná část. 8. vydání. Praha: C.H. Beck, 2012, s. 121-122.

[2] § 1 písm. c) ZOVZ.

[3]HENDRYCH, Dušan. Správní právo: obecná část. 8. vydání. Praha: C.H. Beck, 2012, s. 112.

[4] KRÝSA, Ivo. Zákon o ochraně veřejného zdraví: komentář. Praha: Wolters Kluwer, 2016, s. 185.

[5] Mimořádné opatření Krajské hygienické stanice Plzeňského kraje se sídlem v Plzni č. 5/2020, dostupné zde: https://www.khsplzen.cz/zpr-topmenu-19/2058-mimoradne-opatreni-c-5-2020-krajske-hygienicke-stanice-plzenskeho-kraje-se-sidlem-v-plzni.html

[6] Mimořádného opatření Krajské hygienické stanice Jihomoravského kraje se sídlem v Brně č. 2/2020, dostupné zde: https://www.khsbrno.cz/admin/upload/aktuality/224_401_aktuality.pdf

[7] 4.10.2020.

[8] Rozhodnutí Městského soudu v Praze č.j. 3 A 76/2020 ze dne 7. srpna 2020, bod 17. Rozhodnutí bylo zveřejněno na stránkách Mgr. David Záhumenského: https://www.davidzahumensky.cz/wpcontent/uploads/2020/08/MS_odmitnuti_rousky_Praha-2.pdf

[9] Rozhodnutí Krajského soudu v Ostravě č.j. 76 A 5/2020 ze dne 31. srpna 2020, bod 19. Rozhodnutí bylo získáno na základě žádosti o informace v souladu se zákonem o svobodném přístupu k informacím.

[10] KRÝSA, Ivo. Zákon o ochraně veřejného zdraví: komentář. Praha: Wolters Kluwer, 2016, s. 249

[11] HEJČ, David. Smíšené správní akty v právním řádu ČR aneb 10 let účinnosti opatření obecné povahy. Právník, AV ČR, Ústav státu a práva, 2016, roč. 155, č. 10, s. 840-841.

[12] HEJČ, David. Smíšené správní akty v právním řádu a správní praxi [online]. Brno, 2016 [cit. 2020-10-04]. Dostupné z: <https://is.muni.cz/th/nzkyc/>. Disertační práce. Masarykova univerzita, Právnická fakulta. Vedoucí práce Stanislav Kadečka.

In this article

Join the Conversation