317 0

1. Úvod

Těžiště mého příspěvku představuje zákonná úprava obecního zřízení platného v Čechách od poloviny 19. století do období krátce po první světové válce. Téma jsem koncipoval dle hypotézy, že právě legislativa přijímaná v uvedeném časovém rozpětí vytýčila základní linii, které se regulace obecní agendy v našem právním řádu drží dodnes.

Převážná pozornost textu se týká rozboru dobových právních pramenů. Notně se zaměřením na rámcový obecní zákon z roku 1862, počítaje v to i prováděcí obecní zřízení a řád volení pro Čechy z roku 1864, jimiž byly zásady rámcového obecního zákona konkretizovány.

V práci jsou vzaty v potaz také další právní dokumenty – Stadionovo obecní zřízení z roku 1849 a novela k obecním zřízením společně s volebním řádem do obcí z roku 1919. Stadionovo obecní zřízení proto, že klíčovému rámcovému obecnímu zákonu předcházelo. Novela a volební řád jako doklad míry, v jaké Československá republika zákonný formát obecní politiky recipovala a v jaké měnila.

 

2. Stadionovo obecní zřízení a počátky moderní obecní samosprávy v Čechách

Revoluce roku 1848 projikovaná do nového ústavního pořádku dala vzniknout místní samosprávě moderního typu, jež v zemích rakouské monarchie dříve nalézala vzdálenou a nepřesnou obdobu ve výsadách středověkých měst.

Kontext, který vymezení samosprávných orgánů na lokální úrovni významně předestřel, znázorňovaly zánik roboty a zároveň pád vrchnostenské správy. Otázkou dne se pro státní reprezentaci stalo, na instituce jakého typu převést záležitosti dosud administrované patrimoniálními činiteli. Coby nejsnazší východisko se zprvu zdálo pojmout veškerý rozsah působnosti zaniklé vrchnostenské správy pod profesionální správu státní aneb pod státní politické úřady. Tomu ale bránil rozsah někdejší vrchnostenské správy, který by si na straně státu vyžádal skokový nárůst provozních i platových výdajů. Nakonec bylo přistoupeno k alternativnímu plánu. Ten spočíval v převedení části úkolů politické správy na občana prostřednictvím samosprávných složek. Nepochybnou oporu vzhledem k uskutečnění transformační strategie znamenaly liberální ideje hojně rozšířené mezi městskou buržoazií, pro niž šlo o dějinnou příležitost chopit se podílu na veřejné moci. Navíc se daným způsobem řešená situace nemíjela s tradicí. Např. pro  český narativ samospráva ve smyslu účasti lidu, zajisté limitována stavovským principem, na politickém rozhodování nacházela kromě připomenutých městských výsad inspiraci v zemském zřízení.[1]

V Čechách zahrnoval nástup moderní obecní samosprávy ještě rozměr národně emancipační. České politické třídě sílící samosprávný prvek daroval separátní rovinu politického systému, jejíž rozšiřování by se projevilo ve vzrůstající nezávislosti českého živlu na vídeňském ústředí. Snaha opanovat samosprávné orgány narůstala vedle dalšího důsledkem politiky pasivní rezistence, kterou se čeští poslanci protestně zřekli účasti na schůzích říšské rady. Volání po samosprávě v českých podmínkách implikovalo volání po vlastní státní autonomii. Heslo „úplné samosprávy“ bylo v ústech českých politiků zaheslovaným požadavkem uznání historických práv českého státu.[2]

Raná pravidla souhrnněji řešící obecní problematiku kodifikovalo Stadionovo obecní zřízení vydané 20. března 1849. Začínalo tezí „základní tvrzí svobodného státu je svobodná obec“. Vzápětí pokračovalo ustanovením dělícím působnost obce na přirozenou a přenesou. Tuto diferenciaci nenechalo bez osvětlení, nýbrž dodalo:

Přirozená (působnost svobodné obce) zahrnuje všechno, co se především dotýká zájmu obce, a v jejích mezích je plně proveditelné. Zákon jí dává jenom omezení nutná se zřetelem na všeobecné blaho. Přenesená (působnost) obsahuje obstarávání určitých veřejných záležitostí, které jsou obci přikázány státem cestou zmocnění (delegace).[3]

Členění na přirozenou a přenesenou působnost obcí tímto vstoupilo do tuzemského správního práva a přes určité terminologické i aplikační posuny v něm figuruje stále.

Stadionovo obecní zřízení pracovalo s obcemi trojí úrovně – místní, okresní a krajské. Podrobně upravilo obce místní. Detailní úprava obcí okresních a krajských měla být podchycena ve zvláštním zákoně. Místní obce co do svých hranic vycházely z katastrálních obcí zřízených císařem Josefem II. pro berní účely. Personální podklad místních obcí sestával z obecních údů, rozdělených na občany a příslušníky, a cizinců. Jejich institucionální podklad činily obecní výbor a představenstvo v čele s purkmistrem. Volební období obecních orgánů Stadionovo obecní zřízení vyměřilo na tři roky. Základním orgánem v obecní institucionální soustavě byl obecní výbor fungující kolegiálně s usnášecí, dozorčí, ale nikoli výkonnou mocí, jež náležela purkmistrovi. V resortu místní policie disponoval purkmistr nadto samostatnou působností ústící až do „výsostných vod“ trestního práva. Řádné schůze obecního výboru se děly dvakrát ročně. Nejprve na jaře s ohledem na zkoumání účtů a podruhé na podzim kvůli schválení rozpočtu. Mimořádně se výbor scházel za naléhavých okolností, případně žádala-li o to třetina členů výboru. Propojenost obecní samosprávy se státními orgány značila sistace.[4]

Sistaci, v překladu zastavení výkonu přijatého usnesení, u obcí po stránce procesního práva řešila ustanovení § 110 a 111 Stadionova obecního zřízení. Purkmistrovi domnívajícímu se, že obecním výborem již schválený návrh usnesení odporuje zákonu či způsobí obci „znamenitou“ škodu, ukládalo ustanovení § 110 obecního zřízení povinnost zastavit jeho výkon. Ustanovení § 111 téhož zákona shodnou povinnost, zřejmě jako pojistku při eventualitě purkmistrovy nečinnosti, směrovalo za okresním hejtmanem.[5] Sistací se státní moci naskýtal potenciální, jakož i stabilní, prostor k regulaci municipalit.

Okresní hejtman nesl význam státní, úřednické, funkce oproti významu samosprávnému a povýtce politickému spjatému s hejtmanskými posty v nynější české veřejné správě.[6] Nominální paralelu se současnou úpravou vyvolávají ještě další z tehdejších funkcionářů veřejné správy – obecní radní. Ti působili vedle purkmistra v představenstvu obce. Se svými stávajícími pokračovateli na dané pozici jsou, opět, spojeni skrze holé nomen – označení. Mezi radním a řadovým členem obecního výboru v Čechách poloviny 19. století nevězela distance mocenská, leda prestižní. Stěžejní „kompetenci“ radních vůči purkmistrovi zaujímala nápomoc při vedení obce.[7]

 

3. Rámcový obecní zákon

Rámcový obecní zákon ze dne 5. března 1862 rekonstruoval základní stupeň samosprávy, neboť ten doznal citelných omezení za centralizující éry Bachova absolutismu 50. let., zejména v podobě obecního řádu vydaného jako zákon č. 58/1859 ř. z. Návrh rámcového obecního zákona předložila k projednání v obou sněmovnách (poslanecké i panské) říšské rady vláda. Poslanecká sněmovna původně navržený neomezený dohled státních orgánů nad samosprávou zamítla. Namísto toho státu poslanci nechali právo intervenovat do vlastní činnosti obce pouze, konala-li by proti zákonu nebo s přesahem za meze své působnosti. Vlastní (samostatná) působnost nabyla rozmachu, a to na úkor působnosti přenesené. Poté, co byl návrh zákona projednán poslaneckou sněmovnou, stal se předmětem debat ve sněmovně panské. V ní ovšem požívala náklonnosti lobby velkostatků, která se z obecních svazků chtěla vymanit, pročež si definitivní znění vyžádalo ústupky, na jejichž základě vstoupila v platnost kompromisní dikce předlohy. Jednotlivé body rámcového obecního zákona v Čechách upřesnily a rozvinuly obecní zřízení a řád volení pro Čechy schválené o dva roky později českým zemským sněmem.[8]

Hned v uvozujícím ustanovení zákon konstatuje, že nemovité věci přináleží vždy do určitého svazku místní obce. Výjimku výslovně uděluje „residencím, zámkům a jiným stavením“, které obývá císař a „Nejvyšší“ dvůr. Ostatní nemovitosti lze v souladu s rámcovým obecním zákonem z přináležitosti k obecnímu tělu vyčlenit akorát tehdy, jde-li o velké statky a striktně za pravidel zemského zákona. Benefity za jejich odpoutání se „ze svazku obce místní“ vyvážil rámcový zákon na konto velkostatků povinnostmi jinak výlučně uloženými místním obcím. [9]

Osoby bydlící v katastru obce rámcový zákon rozlišoval jednak na občany a jednak na tzv. přespolní. Občany se rozuměli jak obecní příslušníci, tedy obyvatelé, které k obci pojilo domovské právo, tak obecní společníci s poměrem k obci zásadně ekonomického charakteru. Ilustrativně, obecní společníci buďto vlastnili v obci nemovitý majetek, nebo jim v obci byla předepsána přímá daň ze samostatně provozované živnosti. Tito požívali výhod srovnatelných s občany, jejichž obecní status se určoval domovským právem, vyjímaje nárok na chudinské a vdovské zaopatření. Dále navíc obecního společníka stejně jako přespolního (ve významu obyvatele bez domovského práva a mimo stav společníka) mohla obec ze svého území vykázat, pokud zaujali její představení postoj, že nevede spořádaný život, potažmo je na obtíž veřejné dobročinnosti.[10]

Působnost obce rámcový zákon, včetně konkretizující varianty ve formě zemského zákona, zachovával dvojí – samostatnou (ve Stadionově obecním zřízení vedenou jako přirozenou) a přenesenou. Samostatnou působnost vyplňovalo 12 položek – obhospodařovaní obecního majetku, bezpečnost osob a majetku v hranicích obce, údržba cest vedoucích přes obec, kontrola trhu a dohled nad jednotností měr a vah, zdravotní policie, vymáhání čeledního rádu, mravnostní policie, péče o chudé a dobročinné ústavy, požární policie a „ruka nad řádem stavěcím“, zřizování obecných škol a účast na správě lokálních středních škol, narovnávání sporů, dražba a oceňování movitého majetku.[11]

Přenesená působnost se zato vešla do strohého sdělení:

„Přenesená působnost obcí, t. j. povinnost obcí, přičiňovati se spolu k účelům správy veřejné, vyměřuje se zákony obecnými a v mezích zákonů obecných zákony zemskými.“[12]

Obecní samospráva se uskutečňovala v primárním významu na půdě obecního výboru, který legitimizovala vůle občanů přímými volbami. Ze svého středu výbor kreoval složení obecního představenstva. Představenstvo zosobňovali starosta a minimálně dva obecní radní. Počet radních mohl být rozmnožen, leč do výše třetiny výborového členstva. Počet členů výboru se přitom řídil počtem voličů. Čítala-li obec méně než 100 voličů, náleželo jejímu výboru 8-9 členů. Pokud 100-200 voličů, tvořilo výbor 12 členů. Pokud 201-400, pak 18. Obce s 401-600 voliči spravoval výbor 24členný. Výbor zahrnující 30 členů odpovídal počtu 601-1000 voličů. Maximum, kvantum 36 členů, reprezentovalo obce nad tisícovkou voličů.[13]

Volební právo v obcích svazoval majetkový cenzus. Obecní politické elity tudíž zastupovaly jmění, netoliko pouhé občany. Volit směli státní občané mužského pohlaví, které zákon z volebního práva nevylučoval (např. pro trestný čin), byli zletilí, svéprávní a odváděli přímou daň. Volební právo z logiky věci bylo přiznáno právnickým osobám, ať už akciovým společnostem nebo družstvům.[14]

Nezávisle na daňovém odvodu volebním právem disponovala tzv. honorace. Zákon, přesněji jeho prováděcí zemská verze, čestné (honorární) postavení přisuzoval státním úředníkům, úředníkům zemských a veřejných fondů, duchovním křesťanských vyznání v duchovenské správě, rabínům židovských náboženských obcí, nositelům doktorského titulu z některé rakouské univerzity, představeným a vyšším učitelům obecných škol, ředitelům, profesorům a učitelům na středních školách a vyšších učilištích. V Čechách mimoto platilo tzv. virilní zastoupení každého, kdo vyprodukoval od jedné šestiny z celku přímých daní odevzdaných v obci.[15]

Organizace voleb se zakládala na tzv. trojtřídní soustavě, kdy veškeré voličstvo došlo rozdělení mezi tři sbory. Voličské sbory byly strukturovány tím způsobem, že se absolutní objem přímé daně předepsané v obci roztřídil po třech dílech. Vždy třetinu členů obecního výboru generoval volební sbor kompletující voliče-poplatníky odevzdávající třetinu přímých daní. Z  daného důvodu se v prvním sboru nacházelo několik voličů platících největší daně. V posledním (třetím) sboru se naopak vyskytovalo voličů nejvíce, neboť sem spadali ti, kteří odváděli přímé daně nejmenší. Volby do obecního výboru se realizovaly v duchu zásad relativní většiny. Volební období trvalo tři roky. Kromě členů výboru voliči rozhodovali taktéž o náhradnících, již čítali o polovinu méně než samotné výborové členstvo.[16]

Pohledu na obecní samosprávu by scházela úplnost, jestliže bychom ignorovali vztahy se státní mocí. Ostatně v nich se zrcadlí autentický rozsah svobody dělající samosprávu samosprávou. Rámcový obecní zákon pracoval se třemi úseky dohledu nad obecní samosprávou. První znamenal dohled nad zákonností opatření v samosprávě přijatých, druhý dohled nad hospodařením samosprávy, vyjádřeným parciální berní pravomocí přirážek k daním, a třetí dohled nad výkonem pravomocí v přenesené působnosti. Pokud samosprávné instituce vykročily za hranice své působnosti, čímž porušily zákon, vykonávala státní správa právo dohlédací. Při oné eventualitě okresní hejtman zastavil účinnost usnesení obecního výboru. Vyjma výše nastíněné kauzy, rozhodovalo hejtmanství tehdy, kdy se na určitém municipálním normativním aktu obsahově podepsala mylná interpretace zákona. Proti opatření okresního úřadu měl obecní výbor právo podat stížnost zemskému místodržitelství. Až na situace, které druhově podchycovala taková opatření obecních výborů, od nichž se strany mohly odvolat k okresnímu zastupitelstvu, případně okresnímu výboru. Od rozhodnutí obecního výboru se nebylo lze odvolat v otázkách manželského konsensu, domovského práva nebo verdiktů řešících agendu místní policie. Rozpustilo-li obecní výbor zemské místodržitelství, musely se nejpozději šest týdnů od rozpuštění konat nové volby. Obecní zřízení proti rozpuštění připouštělo stížnost adresovanou k rukám vlády. Dotyčná stížnost nicméně postrádala odkladný účinek.[17]

Věta o „politickém řízení zemském majícím moc, zastupitelstvo obecní rozpustiti“ bez dalšího závěrem čl. XVI. rámcového obecního zákona mohla skrývat problém stran předpokladů pro legální praxi citovaného (a, objektivně, krajního) nástroje dohledu. Leč podmínky jeho právně konformní aplikace k odvození u řečené normy předkládaly (nebo, alespoň, signalizovaly) sousední pasáže. Čl. XVI. v prvotním akcentu kvitoval meze samostatné působnosti obcí. Ergo „politické řízení zemské“ obecní výbor rozpouštělo sankcí za jím, tj. komunálními elitami, zneužitou či snad nad zákonodárcův úmysl vztaženou autonomii.[18]

 

4. První republika a novela k obecním zřízením 1919

Státní správa a územní samospráva první Československé republiky se od rakouského dědictví lišily radikální nuancí. Legální příčinu toho je záhodno hledat v tzv. recepčním zákonu. Jím se společně s právním řádem od „starého“ režimu přejímal institucionální systém, samo sebou s výjimkou nejvyšší (císařské) instance. Revoluční odklon od zažitého vzoru skýtala prakticky jen bezprostřední fáze po založení nového státu, tenkrát veřejnou správu dočasně koordinovala soustava tzv. národních výborů. Kontinuitu československého a roajalistického správního uspořádání předmětný model (nutně pro svou dočasnost) neohrozil.[19]

Zákonodárná aktivita, jíž Národní shromáždění, čili meziválečný parlament, speciálně upravovalo oblast obecní samosprávy, zaznamenala první zevrubné výstupy čtvrt roku po vzniku československého státu. Posledního ledna roku 1919 byl totiž schválen zákon č. 75/1919 Sb. obsahující volební řád do obcí a v návaznosti na něj novela k obecním zřízením koncentrovaná do zákona č. 76/1919 Sb. Vůdčí ideou obou norem byla demokratizace fungování místně samosprávného milieu.[20]

Právo volit v obecních volbách nová legislativa přiznala všem občanům, „kteří překročili 21. rok věku“ a v obci přinejmenším tři měsíce pobývali. O ztrátě volebního práva u občanů odsouzených za trestnou činnost, mimo zákonem uvedené překážky, rozhodoval soud – výrokem tvořícím součást rozsudku. Volitelnost čili pasivní volební právo podmiňovaly věk minimálně 26 let a roční pobyt na území obce. Suspendaci pasivního volebního práva odůvodňovalo zaměstnání, nad nímž měla obecní samospráva dohlédací pravomoc, nebo (v obráceném gardu) úřednická profese, k jejíž gesci patřil dohled nad obcí. Jako důvod pro výpověď z pasivního volebního práva postačovalo neplacení veřejných dávek.[21]

Obce podle novely k obecním zřízením z února 1919 spravovaly následující orgány: obecní zastupitelstvo, obecní rada, starosta, náměstci starosty a komise. Obecní zastupitelstvo svou rolí reprezentovalo tutéž bázi, kterou v minulé, „c. a k.“, úpravě vyjadřoval obecní výbor. Rada zase následovala účelu dřívějšího obecního představenstva. Obecní zastupitelstvo zahrnovalo devět až šedesát členů v závislosti na počtu obyvatel. Voleno bylo (viz výše) ve všeobecných volbách. Mezi sebou zastupitelé volili obecní radu sestávající ze starosty, náměstků starosty a dalších radních. Počet radních se rovnal třetině členů zastupitelstva. Ze zmíněných složek prošla největší změnou po kompetenční stránce právě rada. V tradici uvozené Stadionovým obecním zřízením řídil, resp. vykonával, každodenní agendu obce starosta (historicky purkmistr) osobně. Rada (původní úpravou představenstvo) mu byla při řešení většiny záležitostí poradním sborem. Novelou se však závazně usnášela o všem, čím se obligatorně nezabývalo zastupitelstvo. Poradní funkci v obcích vykonávaly komise. Každé zastupitelstvo zřizovalo povinně dvě  – letopiseckou a finanční.[22]

Komisi finanční na rozdíl od jiných poradních kolegií charakterizovalo ještě jedno specifikum. Jejím prostřednictvím státní moc uplatňovala tváří v tvář obecní samosprávě kontrolní funkci. Zaručoval ji fakt, že polovinu členů finanční komise jmenoval dohlédací (kontrolní) úřad. Příslušným klíčem ustavená komise (zbylou polovinu volilo obecní zastupitelstvo) dozorovala veškeré obecní hospodaření. Za tím účelem disponovala stěžovatelským oprávněním ohledně všech výstupů obecního zastupitelstva vztahujících se k finanční oblasti. Za adresáta stížnosti platil dohlédací úřad – s účinkem odkládacím. Finanční komisi musely být předloženy návrhy rozpočtu a obecní účetní dokumentace před postoupením veřejné rozpravě. Komise dle litery novely k obecním zřízením svá stanoviska vypracovala do uplynutí osmidenní lhůty, za výjimečných okolností lhůta k podání oficiálního verdiktu trvala tři dny.[23] Důvodová zpráva k novele za dohlédací úřad pro obce označila okresní výbor. Souhra rozsáhlé působnosti (fiskální aspekt prosvítá politickou vrstvou života en bloc) a personální struktury (bez většiny konvenující přítomné skladbě zastupitelského sboru) pozvedla finanční komise vpravdě na roveň „obecních horních sněmoven“.[24]

 

5. Závěr

Přes dramatický a proměnlivý vývoj, který česká společnost, politika a dominantně státní zřízení od revolučních bouří 1848 do doby meziválečné urazily, zákonná pravidla usměrňující život obecních samospráv v meritu zůstala zachována, novelizacím nebo zpřesňujícím prováděcím předpisům navzdory.

Legislativním změnám nepodlehla dvojkolejnost veřejné správy, v níž spočívá determinující rys obcí po dnešek. Nehledě na zevšeobecnění volebního práva a posuny v názvosloví se nezměnil ani lokální politický systém (obecní zastupitelstvo/obecní výbor, rada/představenstvo, starosta/purkmistr).

V porovnání s konstantními rysy se výrazné předěly vepsaly do pozice starosty, která doznala novelou k obecním zřízením roku 1919 oslabení, čímž ovšem kompetenčně profitovala obecní rada. Proměnlivými se jeví rovněž kontrolní mechanismy, skrze něž státní moc, potažmo vyšší samosprávné celky, prováděly nad obecní samosprávou dohled. Co euforii z nástupu republikánské samostatnosti odolalo, byla sama ochota státu s přehnanou pečlivostí neoplocovat meze komunálního „revíru“. Ani ne tak pro jeho výhledovou extenzi jako spíš pro vlastní průnik…


[1] Blíže viz Hledíková, Janák, Dobeš (2007): Dějiny správy v českých zemích. Od počátků státu po současnost, Nakladatelství Lidové noviny, Praha, str. 297.

[2] Blíže viz Malý a kolektiv (2005): Dějiny českého a československého práva do roku 1945, Linde Praha, Praha, str. 252-253.

[3] Viz články I.-III. ustanovení všeobecných Stadionova obecního zřízení.

[4] Blíže viz Schelle (2008): Vývoj české veřejné správy, KEY Publishing, Ostrava, str. 32-34.

[5] Viz § 110 a 111 Stadionova obecního zřízení.

[6] Blíže viz Schelle (2002): Vývoj veřejné správy v letech 1848-1948, Eurolex Bohemia, Praha, str. 47.

[7] Blíže viz Hledíková, Janák, Dobeš (2007): Dějiny správy v českých zemích. Od počátků státu po současnost, Nakladatelství Lidové noviny, Praha, str. 298.

[8] Blíže viz Adamová, Soukup (2010): Prameny k dějinám práva v českých zemích, Aleš Čeněk, Plzeň, str. 302.

[9] Viz článek I. rámcového obecního zákona.

[10] Blíže viz Hledíková, Janák, Dobeš (2007): Dějiny správy v českých zemích. Od počátků státu po současnost, Nakladatelství Lidové noviny, Praha, str. 300.

[11] Viz § 28 zřízení obecního království Českého.

[12] Viz § 29 zřízení obecního království Českého.

[13] Blíže viz Malý a kolektiv (2005): Dějiny českého a československého práva do roku 1945, Linde Praha, Praha, str. 255.

[14]  Viz § 1, 3-5 řádu volení v obcích království Českého.

[15] Blíže viz Hledíková, Janák, Dobeš (2007): Dějiny správy v českých zemích. Od počátků státu po současnost, Nakladatelství Lidové noviny, Praha, str. 300-301.

[16] Blíže viz Schelle (2008): Vývoj české veřejné správy, KEY Publishing, Ostrava, str. 37-38.

[17] Blíže viz Malý a kolektiv (2005): Dějiny českého a československého práva do roku 1945, Linde Praha, Praha, str. 258-259.

[18] Viz článek XVI. rámcového obecního zákona.

[19] Blíže viz Cabada, Vodička (2007): Politický systém České republiky. Historie a současnost, Portál, Praha, str. 36.

[20] Blíže viz Kadlecová, Mates, Schelle, Veselá, Vlček (1992): Dějiny československého státu a práva (1918-1945), Doplněk, Brno, str. 61-62.

[21] Viz § 1, 3-5 řádu volení v obcích republiky Československé.

[22] Blíže viz Cabada, Vodička (2007): Politický systém České republiky. Historie a současnost, Portál, Praha, str. 37.

[23] Viz § 14 novely k obecním zřízením.

[24] Blíže viz Schelle (2002): Vývoj veřejné správy v letech 1848-1948, Eurolex Bohemia, Praha, str. 177-178.

In this article

Join the Conversation