Pozastavení hlasovacích práv členského státu EU: případ Polsko

1405 1
1405 1

Současná situace, ve které se Polsko po přijetí kontroverzních reforem zmítá[1], vyústila v kritiku Evropské komise, která Polsku stanovila lhůtu jednoho měsíce k uvedení reforem do souladu s evropskými principy dělby moci a nezávislosti justice[2]. V opačném případě Evropská komise Polsku hrozí zahájením řízení dle článku 7 Smlouvy o Evropské unii, který znamená pozastavení hlasovacích práv členskému státu a jenž dostál změny na základě jeho novelizace Lisabonskou smlouvou pozměňující Smlouvu o Evropské unii a Smlouvu o založení Evropského společenství, podepsanou v Lisabonu dne 13. prosince 2007[3] (dále jen „Lisabonská smlouva“). Co je podstatou článku 7 SEU a kdy dojde k jeho aktivaci? Dozvíte se v tomto článku.

Lisabonská smlouva

Lisabonská smlouva (platnost 1. 12. 2009, po ratifikaci Českou republikou jako posledním státem z tehdejších 27 zemí Evropské unie) je mezinárodní smlouvou, novelizující mj. zakládací smlouvy Evropské unie – Smlouvu o založení Evropského společenství[4] (přejmenována na Smlouvu o fungování Evropské unie)(dále jen „SFEU“) a Smlouvu o Evropské unii[5] (dále jen „SEU“). Lisabonská smlouva přitom novelizovala i článek 7 SEU. Stejný rozruch, který dnes vyvolává hrozba aktivace článku 7 SEU, vyvolávala v roce 2009 i Lisabonská smlouva. Tehdejší polský prezident Lech Kaczyński byl předposledním představitelem členského státu Evropské unie, který ji v roce 2009 podepsal a dovršil tak její ratifikaci v Polsku. Jeho tehdejší slova – „jsem hluboce přesvědčen, že tento velký experiment (Lisabonská smlouva) bude úspěšný. Skutečnost, že irský lid změnil názor, znamenala oživení smlouvy, a proto už neexistuje žádná překážka pro její ratifikaci“[6]v dnešní situaci, ve které Polsko čelí hrozbě pozastavení hlasovacích práv v Evropské radě, působí jako zajímavé memento.

Článek 7 SEU a tři druhy hlasování

V článku 7 odst. 1 SEU je upraveno hlasování, které se svojí povahou odlišuje od hlasování o pozastavení hlasovacích práv členského státu dle čl. 7 odst. 2, 3 SEU. Ustanovení článku 7 odst. 1 SEU totiž stanoví, že „na odůvodněný návrh jedné třetiny členských států, Evropského parlamentu nebo Evropské komise může Rada většinou čtyř pětin[7] svých členů po obdržení souhlasu Evropského parlamentu rozhodnout, že existuje zřejmé nebezpečí, že některý členský stát závažně poruší hodnoty uvedené v článku 2. Před přijetím tohoto rozhodnutí vyslechne Rada daný členský stát a může stejným postupem podat tomuto státu doporučení. Rada pravidelně přezkoumává, zda důvody, které ji k takovému rozhodnutí vedly, stále trvají.“ Toto ustanovení tak upravuje situaci, ve které může Evropská rada většinou čtyř pětin rozhodnout na odůvodněný návrh Evropské komise, Evropského parlamentu[8] či jedné třetiny členských zemí o tom, že existuje nebezpečí porušení hodnot dle článku 2 SEU[9]. To však pouze po předchozím souhlasu Evropského parlamentu[10], a po vyslechnutí daného členského státu. Přitom toto ustanovení zakotvuje povinnost Evropské rady k pravidelnému přezkumu. K aplikaci tohoto odstavce čl. 7 SEU v souvislosti se situací v Polsku nedošlo, pravděpodobně z toho důvodu, že má veskrze deklaratorní charakter a nevede ke ztrátě, resp. pozastavení hlasovacích práv daného členského státu, v praxi tedy může fungovat především jako upozornění danému členskému státu.

Samotné omezení hlasovacích práv ve smyslu čl. 7 SEU v sobě obsahuje dva druhy hlasování – jednak hlasování o závažném a trvajícím porušení hodnot dle čl. 2 SEU, které přijímá Evropská rada jednomyslně (čl. 7 odst. 2 SEU), a jednak hlasování o samotném omezení hlasovacích práv členského státu, které přijímá Evropská rada kvalifikovanou většinou (čl. 7 odst. 3 SEU). Oproti prvnímu odstavci stanoví odst. 2 článku 7 SEU, že  „na návrh jedné třetiny členských států nebo Evropské komise a po obdržení souhlasu Evropského parlamentu může Evropská rada jednomyslně rozhodnout, že došlo k závažnému a trvajícímu porušení hodnot uvedených v článku 2 ze strany členského státu, poté co tento členský stát vyzve, aby se k této věci vyjádřil.“ Podle druhého odstavce čl. 7 SEU již není zapotřebí odůvodněného návrhu, postačí návrh prostý, přičemž oprávnění pro podání návrhu je přiznáno Evropské komisi nebo jedné třetině členských států, Evropský parlament a jeho souhlas[11] zde figuruje jako nezbytná podmínka před tím, než dojde k samotnému rozhodování Evropské rady. Toto rozhodnutí Evropské rady musí být přijato jednomyslně, přičemž členy Evropské rady jsou hlavy států nebo předsedové vlád 28 členských států EU, předseda Evropské rady a předseda Evropské komise. Poslední dva jmenovaní se však hlasování neúčastní[12].

Ustanovení čl. 7 odst. 3 SEU stanoví, že „bylo-li učiněno zjištění uvedené v odstavci 2, může Rada kvalifikovanou většinou[13] rozhodnout, že určitá práva, která pro dotyčný stát vyplývají z použití Smluv, včetně hlasovacích práv zástupců jeho vlády v Radě, budou pozastavena. Přitom přihlédne k možným důsledkům takového pozastavení pro práva a povinnosti fyzických a právnických osob. Povinnosti dotyčného členského státu vyplývající ze Smluv jsou pro tento stát v každém případě i nadále závazné.“ K omezení hlasovacích práv tak může dojít nejdříve po jednomyslném rozhodnutí Evropské rady ve smyslu ust. článku 7 odst. 2 SEU, a to po dalším hlasování Evropské rady o tomto omezení, tentokrát formou kvalifikované většiny[14]. Členský stát, o kterém je takto hlasováno, se samotného hlasování samozřejmě neúčastní (čl. 7 odst. 5 SEU, čl. 354 SFEU[15]). Při použití procedury pozastavení hlasovacích práv dle čl. 7 odst. 2, 3 SEU tak dojde k jak k pozastavení „určitých práv“ (které nicméně článek 7 neupřesňuje), tak zejména k pozastavení hlasovacího práva představitele členského státu v Evropské radě. Současná polská premiérka Beata Szydlová a ani polský prezident Andrzej Duda by tak nemohli hlasovat o záležitostech, o kterých Evropská rada rozhoduje[16]. Zároveň by šlo o vůbec první aktivaci tohoto článku v historii evropské integrace vůbec.

Závěrem

K odejmutí hlasovacích práv členskému státu EU může dojít pouze na základě proběhnuvšího „prvního“ hlasování ve smyslu čl. 7 odst. 2 SEU (jednomyslné rozhodnutí Evropské rady), deklarujícího porušení hodnot EU členským státem, a následného „druhého“ hlasování ve smyslu čl. 7 odst. 3 SEU, ve kterém Evropská rada rozhoduje kvalifikovanou většinou. V současné situaci, kdy již Maďarsko deklarovalo, že tento záměr v žádném případě nepodpoří[17], nelze podle mého názoru očekávat, že se Evropské komisi podaří využít ust. čl. 7 odst. 2 a 3, neboť Evropská rada při nesouhlasu Maďarska nebude moci rozhodnout jednomyslně, tudíž se ani následně nebude hlasovat o samotném pozastavení hlasovacích práv. Očekávat pozastavení hlasovacích práv Polska v Evropské radě však nelze čekat i z důvodu, že omezení hlasovacích práv představuje institut ultima ratio, vždy mu totiž musí předcházet jako monitoring, tak konzultace a dialog s daným členským státem. Otevřenou možností však zůstává především využití článku 7 odst. 1 SEU.


[1] ČTK. Kritizovanou soudní reformu Poláci schválili, soudci musí do důchodu [online]. idnes.cz, 20. 7. 2017 [cit. 27. 7. 2017]. Dostupné na <http://zpravy.idnes.cz/polsko-schvalilo-reorganizaci-nejvyssiho-soudu-f6k-/zahranicni.aspx?c=A170720_151104_zahranicni_kha>.

[2] ČTK. Evropská komise dala Polsku ultimátum. Na ‚nápravu‘ reformy soudů má jeden měsíc [online]. lidovky.cz, 26. 7. 2017 [cit. 27. 7. 2017]. Dostupné na <http://www.lidovky.cz/evropska-komise-pritvrdila-polsko-ma-mesic-na-napravu-justicni-reformy-1a5-/zpravy-svet.aspx?c=A170726_124415_ln_zahranici_ELE>. Srov. i ÚS. Společné prohlášení k situaci v Polsku [online]. usoud.cz, 21. 7. 2017 [cit. 27. 7. 2017]. Dostupné na <http://www.usoud.cz/aktualne/spolecne-prohlaseni-k-situaci-v-polsku/>.

[3] Lisabonská smlouva pozměňující Smlouvu o Evropské unii a Smlouvu o založení Evropského společenství, podepsaná v Lisabonu dne 13. prosince 2007. Úř. věst. C 306/1, 17. 12. 2007, s. 1 a násl. Dostupné na <http://eur-lex.europa.eu/legal-content/CS/TXT/?uri=CELEX%3AC2007%2F306%2F01>.

[4] Konsolidované znění Smlouvy o fungování Evropské unie. Úř. věst. C 202/1, 7. 6. 2016, s. 47 a násl. Dostupné na <http://eur-lex.europa.eu/legal-content/CS/TXT/?uri=uriserv:OJ.C_.2016.202.01.0001.01.CES&toc=OJ:C:2016:202:TOC#C_2016202CS.01001301>.

[5] Konsolidované znění Smlouvy o Evropské unii. Úř. věst. C 202/1, 7. 6. 2016, s. 13 a násl. Dostupné na <http://eur-lex.europa.eu/legal-content/CS/TXT/?uri=uriserv:OJ.C_.2016.202.01.0001.01.CES&toc=OJ:C:2016:202:TOC#C_2016202CS.01001301>.

[6] ČTK. Polský prezident podepsal Lisabon, Klaus zůstává poslední [online]. ceskatelevize.cz, 10. 10. 2009 [cit. 27. 7. 2017]. Dostupné na <http://www.ceskatelevize.cz/ct24/svet/1380137-polsky-prezident-podepsal-lisabon-klaus-zustava-posledni>.

[7] Ve smyslu čl. 354 SFEU je kvalifikovanou většinou a pro přijetí rozhodnutí kvalifikovanou většinou třeba souhlasu nejméně 55 % členů Rady zastupujících zúčastněné členské státy, které představují nejméně 65 % obyvatelstva těchto států (čl. 238 odst. 3 písm. a) SFEU).

[8] Ve smyslu čl. 354 SFEU ve formě dvoutřetinové většiny odevzdaných hlasů.

[9] Ustanovení článku 2 SEU stanoví, že „unie je založena na hodnotách úcty k lidské důstojnosti, svobody, demokracie, rovnosti, právního státu a dodržování lidských práv, včetně práv příslušníků menšin. Tyto hodnoty jsou společné členským státům ve společnosti vyznačující se pluralismem, nepřípustností diskriminace, tolerancí, spravedlností, solidaritou a rovností žen a mužů.“

[10] Ve smyslu čl. 354 SFEU ve formě dvoutřetinové většiny odevzdaných hlasů.

[11] Ve smyslu čl. 354 SFEU ve formě dvoutřetinové většiny odevzdaných hlasů.

[12] Paralelou je fakt, že současným předsedou Evropské rady je Donald Tusk, polský politik.

[14] Ve smyslu čl. 354 SFEU je kvalifikovanou většinou a pro přijetí rozhodnutí kvalifikovanou většinou třeba souhlasu 72 % členů Rady zastupujících zúčastněné členské státy, které představují nejméně 65 % obyvatelstva těchto států (čl. 238 odst. 3 písm. b) SFEU).

[15] Pro účely článku 7 Smlouvy o Evropské unii týkajícího se pozastavení určitých práv vyplývajících z členství v Unii se člen Evropské rady nebo Rady zastupující dotyčný členský stát nepodílí na hlasování a dotyčný členský stát se nezapočítává při stanovení jedné třetiny nebo čtyř pětin členských států podle odstavců 1 a 2 uvedeného článku. To, že se osobně přítomní nebo zastoupení členové zdrží hlasování, nebrání přijetí rozhodnutí uvedených v odstavci 2 uvedeného článku Pro přijímání rozhodnutí uvedených v čl. 7 odst. 3 a 4 Smlouvy o Evropské unii je kvalifikovaná většina vymezena v souladu s čl. 238 odst. 3 písm. b) této smlouvy. Rozhoduje-li Rada poté, co přijala rozhodnutí o pozastavení hlasovacích práv podle čl. 7 odst. 3 Smlouvy o Evropské unii, kvalifikovanou většinou na základě ustanovení Smluv, je kvalifikovaná většina vymezena podle čl. 238 odst. 3 písm. b) této smlouvy, nebo, rozhoduje-li Rada na návrh Komise nebo vysokého představitele Unie pro zahraniční věci a bezpečnostní politiku, podle čl. 238 odst. 3 písm. a) této smlouvy. Pro účely článku 7 Smlouvy o Evropské unii se Evropský parlament usnáší dvoutřetinovou většinou odevzdaných hlasů, které představují většinu všech jeho členů.

[16] Viz EU. Evropská rada – přehled [online]. europa.eu [cit. 27. 7. 2017]. Dostupné na <https://europa.eu/european-union/about-eu/institutions-bodies/european-council_cs>.

[17] ČTK. Maďarsko podpořilo Polsko. Označilo Evropskou komisi za inkvizici [online]. tyden.cz, 22. 7. 2017 [cit. 27. 7. 2017]. Dostupné na <http://www.tyden.cz/rubriky/zahranici/evropa/madarsko-podporilo-polsko-oznacilo-evropskou-komisi-za-inkvizici_439228.html>.

In this article

Join the Conversation